对优化我国现行税制一些问题的研究

    1994年我国工商税制的改革取得了令人瞩目的成就，达到了“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的预期目标，为此得到了国内外广泛的肯定。经过四年的运行实践，新税制需要进一步完善之处也已越来越清晰，对此理论界和实际部门也基本上没有异议，因而各种优化完善方案纷纷出台。本报告并不想对目前税制存在的问题进行赘述，也不准备提出整套的优化完善方案，而只打算对与税制优化完善有关的几个问题提出我们的一些看法。

    一、优化税制的目标与原则

    （一）优化理论与我国的实际

    随着优化税制理论的代表人物米尔利斯（J.Mirrlees）和维克里（C.Wickley获得1996年度的诺贝尔经济学奖，税收优化成为人们谈论的热门话题。优化税制理论成熟于七十年代，它从政府运用“扭曲性”税收工具的不可避免性和市场信息的不对称出发，提出了税收可使市场效率损失达到最小的条件和假定，指出税制的改革和优化必须从现实基础出发，而不是从纯粹的理想状态出发。进入九十年代后，西方税制改革理论出现新动向，其中之一便是不片面强调税制的最优化，而通过对各种特定的约束条件（包括信息的不充分、不对称和管理的限制等）的研究，寻求次优状态的税制。

    优化税制理论已经和正在对中国税收的理论和实践产生影响。不仅理论界，而且许多实际部门的同志也开始按照优化模式设计现行税制的完善方案。但是有些方案过于理想化，例如在完善增值税的讨论中，就有不少主张实行“消费型”增值税的观点。我们不否认该类型增值税在理论上的优越性，但是离中国的现实恐怕还很遥远。我们认为，我国正处于体制转轨时期，社会主义市场经济体制的真正建立尚需时日，因而市场的失效不仅经常而且普遍存在。在这种情况下，追求最优税制恐怕是很难行得通的。相比之下，从次优目标出发，总体稳定，局部调整，巩固税基，简化税制，改善征管，可能更符合我国的实际。

    （二）公平原则

    市场经济的基本法则是公平竞争，而公平竞争的要素之一是公平税负。世界上大多数国家都把公平原则作为税制设计应当遵循的普遍原则。

    公平原则包含两个相互联系的方面：一是经济公平，也称横向公平，即纳税能力相同的人负担相同的税收。因为市场经济的核心是竞争，维持正常竞争的前提在于对各市场主体实行公平的税负，使得税收作为相同的外生变量而不至于影响竞争本身。二是社会公平，也称纵向公平，即纳税能力不同的人负担不同的税收。也就是对过高的收入进行调节，以缩小收入差别，实现公平分配。这样有利于保持社会的稳定。

    从目前新税制的运行实践来看，在实现社会公平方面有所进展，而在实现经济公平方面尚嫌不足。其最突出的表现是工商企业增值税税负的不等，使得产、销分离的趋势加重。就所得税而言，这一问题的表现也很明显，如内外企业的税负不同；个人收入中不同类型收入的税负不同等。经济的不公平会直接导致经济效率的丧失，因而现行税制的优化要在实现经济公平方面加大力度。

    （三）效率原则

    税收的效率原则也表现在两个方面：一是经济效率。一般而言，税收作为对经济总量的获取，总会给市场效率带来一定的损失。但是不同的税制，对市场效率损失的影响是不同的，有的会加大效率损失总量，有的则减少损失总量。强调效率原则，就是要在选择税制优化方案时，通过仔细比较，选择更为合理的税制，特别是能够发挥产业导向作用的税制，可使课税对市场经济的正常运转带来的效率损失达到最小。二是行政效率，也称征收效率，即如何以尽可能低的征税成本来取得所需的税收收入。衡量行政效率，既可以采用取得每百元税收收入所支付的费用这一指标，也可以用税务人员人均征税收入来比较。

    从新税制的运行状况来看，两个效率方面的问题都比较突出。从经济效率来看，现行税制的产业导向不明显，特别是一些高科技产业的税负偏重，影响了这些产业发展的积极性，增加了这些行业的效率损失。从行政效率来看，效率损失更为明显，特别是两套机构的分设，扯皮现象甚多，造成征收成本猛增而征收效率下降。行政效率的下降会直接或间接地影响经济效率。不少企业反映，如今征税机构多，报表多，检查多，不但增加了工作量，也增加了企业成本。因此在制定优化税制的方案时，提高税收的经济效率和行政效率应是一个不可忽视的方面。

    （四）国民待遇原则

    国民待遇，是指一国政府对本国境内的外国人或外国企业在经贸政策上与本国人或本国企业一视同仁，实行同一标准。现广泛引入税收领域，主要是指对本国境内的外国纳税人不得实行歧视性的税收政策。国民待遇并不是一项独立的税收原则，而是一国税收的效率原则和公平原则在一定条件下的体现，属于国家主权的范围。我们之所以强调国民待遇原则，是想指出对外商的优惠政策应如何看待和把握。

    我国在改革开放初期，由于当时经济发展水平较低，投资环境较差，为了吸引外资，采取了各种税收优惠措施，主要是一定期限的税收减免。随着十多年来我国经济的快速发展，产业格局和技术水平都有了很大的变化，当年外商投资的一些领域已经由短线变为长线，或者其技术的先进性已经消失，继续保留这些领域对外商的优惠政策不但会造成与内资企业竞争的不平等，也不利于产业结构的调整，给国家利益带来损失。因此需要对优惠政策进行重新评价，并对过多过滥的优惠政策进行清理。另外，对外商普遍实行税收优惠也导致各种假合资、假外资企业的产生。在这种情况下，国民待遇原则被提了出来，这既是一国主权的要求和体现，也是一个国家的外商投资政策步入成熟的标志。

    实行国民待遇原则，调整优惠政策，会不会影响外商的投资热情？我们认为不会。外资愿否投资，远看市场前景，近看投资环境，而税收优惠与否并不是决定性的因素。许多外商也反映，他们看重的与其说是税收优惠，不如说是税收政策的稳定。随着社会主义市场经济体制的建立，随着汇率并轨、价格放开、会计制度一步步与国际惯例靠拢，外商的投资环境已大大改善。在这种情况下，实行国民待遇的条件已经基本成熟了。

    当然，实行国民待遇原则并不排斥必要的税收优惠政策，特别是在一些特殊的行业和部门，继续给予外商税收优惠，既是结构调整的需要，也是税收公平的需要。因此，强调国民待遇原则，并不是简单地取消各种优惠政策

，而是要对现行的优惠政策进行一番清理和调整，使其成为产业导向的手段和工具，促进我国产业结构的优化。比如对一般加工工业，特别是劳动密集型产业和技术含量低的产业，应实行国民待遇原则，内资外资一视同仁，以体现公平竞争。而对于亟需发展的农林水利、能源交通、新型材料、环境治理和高科技等产业，则应继续给予程度不同的税收优惠。从区域来看，也应通过税收上的差别政策，引导外商投向中西部地区。

    （五）渐进原则

    一些优化税制的方案提出我国的税制改革应向现代税收靠拢，应该参考、吸收当今世界各国税制的长处和经验，如主张“纳税链条”的完整和彻底的税负公平；再如本着“长痛不如短痛”的观点，主张税制优化能够“一步到位”。

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