实行体制创新是农民增收的关键

下吸收的存款大部分上调，用于支持大企业、大项目，用于农村的很少。据估计，每年从这一渠道流出农村的资金有2000-3000亿元，占商业银行农村存款的80%左右。二是邮政储蓄从农村吸收了大量存款，不但只存不贷，而且上存人民银行的利率是商业银行的2倍，刺游了邮政部门吸收存款的积极性。邮政储蓄上存利率高与邮政部门利用邮政储蓄收益弥补经营亏损有关。2001年末，邮政储蓄机构存款余额5911亿元，其中县及县以下的存款余额3781亿元，这些资金直接流出了农村。3、对农村金融机构的支持政策不够。农村信用社吸收的资金大部分是农民的储蓄存款，成本较高，而投放的贷款大部分是农业贷款，风险较大，收益率低，因此，农村信用社的盈利能力十分有限。很多国家都对这类机构给予免税政策，以体现支持农村和农民。但是，我国的农村信用应仍需缴纳高额税收，政府在财政、资金等方面的支持也很不够。4、国家对农业资金支持水平低。据世贸组织资料显示，我国农业生产者补贴等值和国内综合支持量（AMS）均为负数。5、农户新增投资中，用于农业的比重明显偏低，表现出强烈的非农化倾向。针对以上问题，可以采取的主要措施，一是组织创新。要深化农村金融组织体制改革，明确界定农业发展银行、农业银行和农村信用社的职能，充分发挥政策金融、商业金融和合作金融的作用。农业发展银行要改变目前"收购银行"的专业性政策银行现状，增加其政策性金融的综合支持功能。成为支持农村产业化的主导银行，支持农村全面发展的开发银行，引导商业银行和合作金融的资金流向。农村信用社要因地制宜地改革组织方式，重点支持农户发展生产和经营。二是制度创新。一方面要建立农村资金用于农村的机制，包括：充分发挥农业发展银行发行金融债券筹集国内外资金，用于支持农业发展的资金能力。改革邮政储蓄制度，降低邮政储蓄资金转存中央银行的利率，并通过再贷款机制将邮政储蓄在县及县以下吸收的资金返还农村使用；在农村吸收资金的各类商业银行也要安排一定比例的资金用于支持农村发展；放开农村信用社存贷款利率，提高农村信用社吸收农村资金的能力。另一方面要对支农资金实行优惠政策，比如减免农业发展银行、农村信用社税收。三是业务创新。农业发展银行要恢复种子贷款、林业贷款、农业综合开发贷款、扶贫贷款等业务，开办小城镇建设贷款业务，农村票据交换业务，满足农村经济全面发展的资金需求。农村信用社业务种类少，不能满足农村发展和农民的需要，也降低了自身的实力，原因在于存在着对农村信用社业务发展的歧视性规定。应当允许农村信用社代理财政性资金、社会保障资金、证券客户交易保证金等的存款业务；允许农村信用社办理银行卡等结算工具，为农民提供及时便捷的服务；允许农村信用社开办代理证券、代理保险等业务。

    四、完善农村税费改革，实行财政转移支付

    农村税费负担重。从1994年到1999年，全国农民人均纯收入年均增长了12.6%，而农民人均承担的各项农业税、提留统筹费、社会负担和两工（积累工和义务工），却分别增长了12.7%、10.3%、29.3%和1.9%.此外，农民负担还出现了越来越复杂化、隐性化的趋势。虽然农村税费改革取得了一定成效，从安徽、江苏等地的试点看，减负率一般在20%以上，但是，与发达国家比较，我国农民的负担仍然比较重。我国可能是世界上唯一对农业和农民征收高额税收的国家。发达国家中的主要农产品生产国不仅不向农民征收税费，反而给予直接补贴。美国、欧盟对农民的补贴摊到每公顷耕地上分别为100-150美元和300-350美元；而我国的农业税费摊到每公顷耕地上，约为100-150美元。这一正一负之间，每公顷的收入就相差200-500美元。我国农户的经营规模本来就小，处于很不利的竞争地位；过重的税费负担进一步削弱了我国农业的国际竞争力。另外，我国对农民的支持政策的方式很不合理，效率低下。主要是国家花费了巨额的财政支出，对粮食流通环节进行补贴，农民得到的好处是间接的，并不明显。更进一步讲，这种补贴方式在我国加入WTO后效果会更差，因为保护价将使国内价格维持在较高水平，从而使进口粮食有利可图，使进口配额得以实现。这时，国家花费在粮食流通方面的高额补贴，在实质上将部分地转变为对国外农民的补贴。所以，要减免农业税费，同时改革我国对农民支持政策的方式，从对流通领域的支持转变为对农民的直接支持。减免农业税费的具体方法有两种：一是在已经进行税费改革的地方按比例减税。即首先根据国家财力确定直接补贴额，再根据直接补贴额与农业税的计算基础（常年产量与规定价格）确定直接补贴率，然后在农业税率中减去直接补贴率即为实际需要征收的农业税率。假如，税费改革后的农业税率是7%，如果直接补贴率确定为4%，则只需要征收3%的农业税。随着国家财力的增强，可逐步增加补贴强度，相应降低农业税率。二是在没有进行税费改革的地方按税费项目减免。可按照先后步骤，分别取消现行的农业税、农业特产税和屠宰税；再取消教育费附加等。在这两种方法中地方政府由于农业税费减少而减少的财政收入，由上级政府的转移支付弥补。也就是说，国家的补贴并不直接发放给农民，农民实际上得到的直接补贴是农业税费的减少。这两种方法极为便利和有效，在操作上不需要增加成本，而且国家每拿出一元钱都直接为农民所获得，补贴效率高。上述税费改革方案也具有财力上的可行性，因为2001年国家就增加财政收入近3000亿元，而农民的税费负担总额不过1200亿元左右。但是，由于2002年中央财政安排150亿元支持农村税费改革的专项资金规模已定，转移支付的规模有限，上述改革方案不大可能立即实施，但仍然可以作为长期的改革方案。近期可以将农村税费改革与粮食补贴方式改革结合起来，即：在现行税费改革方案的基础上，改粮食保护价收购为直接补贴农民，以农民应得的补贴顶抵应交的农业税；因顶抵而减少的地方财政收入，由粮食风险基金弥补。这样做，有利于更好地保护农民的利益，有利于促进农业结构调整，有利于促进国有粮食购销企业改革，有利于全国粮食收购政策的统一和产销区的衔接，有利于与国际惯例接轨。这样做，也为上述改革方案的实施找到了资金，不需要政府扩大财政支出；还可以为今后实施更大规模、更大范围对农民的直接收入补贴积累经验。开展这项工作的条件已经基本成熟，如农村税费改革已经有了一定的基础，当前市场粮食价格比较稳定。据悉

，安徽等地在2002年准备试行这种方式。建议在进行农村税费改革的地方推广这种方式。

    目前，我国的县级财政尤其是乡镇财政面临着严重的问题，不仅影响了基层政府的正常运作，也使基层政府无力提供充足的公共产品，还加重了农民的负担。县乡财政摆脱不了困境，农村税费改革是很难推进的，从根本上减轻农民负担的目标也是很难实现的。因此，应当把解决县乡财政困难列入国家宏观决策的重要议事日程。一是要完善财政转移支付制度，保证贫困县域的基本供给需求；二是加大对部分贫困县域基础设施建设的投入，改善其投资环境；三是进一步完善分税制，可增加中西部地区县级增值税的留成比例；四是减少和取消各种基金，减少上级财政对县级财力的集中。例如，中央和省都建立了水利基金、粮食风险基金等一些基金，从县级拿走了大量资金，应当缩小规模或取消。

    教育支出是乡财政支出的"大头".为保证农村义务教育不受农村税费改革的影响，中央决定进一步完善农村义务教育管理体制，特别是明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任，要求教师工资由县级政府统一发放。但基层干部普遍反映，由于县级可用财力少，这样做并不能真正解决拖欠教师工资问题。而且，县发放教师工资的钱还是来自乡，乡的钱主要还是来自农民上缴的税费，最终还是主要依靠农民办农村义务教育。所以，还必须进一步调整和完善农村义务教育的管理体制和投入机制，建议：第一，农村中小学教师工资改由中央、地方各级政府共同负担，由县统管。我国农村中小学教师约690万人，按每年人均工资7000元计算，全年共需要483亿元。中央和地方各负担多少，可视地方的财力而定。总体上讲，中央和地方政府承担的比例可以定为5：5，即中央财政承担约240亿元。就中央财力情况而言，应该是可以承