实行体制创新是农民增收的关键

    增加农民收入，不仅是关系农民切身利益的问题，也是关系国民经济全局的大问题。1997-2000年农民人均纯收入增幅连续4年下降，引起全社会广泛关注。2001年农民人均纯收入增幅开始回升，今年上半年农民现金收入增长6.5%，但是，这只是恢复性的增长，农民收入增长还是缺乏后劲。近年来，农民收入增长越来越依赖于非农产业的发展，尤其是工资性收入的增加。然而，无论是通过调整农业结构增加农民来自农业的收入，还是发展农村非农产业、促进农村劳动力转移，增加农民来自非农产业的收入，以及通过农村税费改革减轻农民负担，都遇到了一些困难。透过对表面现象的分析，可以看到，制约农民收入持久增长的一个关键因素是体制因素。所以，为了促进农民收入持久增长，应改革经济和政策体制中不适应农村经济发展的部分，调整国民经济的分配格局，妥善处理不同社会群体的利益关系。

    一、继续推进农业结构战略性调整，改善农民增收环境

    由于农产品价格不断走低，农民从农业生产得到的收入逐年减少。以1996年农产品收购价格总水平为100，2000年则只有74.4，下降了25.6%.两年多来，农业结构战略性调整取得了一定成效，主要体现在改善农产品品质、优化农业生产布局、实行农业产业化经营等方面。但是，农业结构战略性调整中的"战略性"还没有体现出来。例如，大豆、花卉是在农业结构调整中要大力发展的作物。但是，大豆从东北运到南方受到交通网络不发达、流通渠道不畅通的制约；花卉的空运费用是外国航空公司的6倍。这些都削弱了我国农产品的竞争力。畜牧业是农业结构调整中要大力发展的产业，但畜产品药物残留问题突出，而对这个问题的管理又分属不同的部门。所以，目前的管理体制已经不适合农业结构战略性调整的需要，要从宏观上树立农业和农村经济综合发展的思路及相应的制度架构，转换农业部的功能，改变农业产前、产中、产后分割，农产品生产、销售与生产资料供应部门分割，国内贸易与国际贸易分割的体制，消除部门分割和部门利益的格局；成立农业和农村综合发展的领导机构，根据农村发展和农产品生产市场化和商品化的需求，将农业投入品、农产品生产、加工、运销、质量标准检测、动植物检疫等，作为一体化的进程统一协调，建立从"田头到餐桌"的农业管理体制；将农业生产、农民福利放在促进农村经济、社会、文化综合发展的大框架中统一考虑。要促进全国性的生产要素和产品市场的形成，从根本上改变城乡分割的二元结构和消除地方保护主义，实现国内资源的优化配置。

    二、拓宽就业门路，促进非农转移

    农村劳动力外出就业已经成为农村劳动力转移的重要趋势。从"推力"看，"十五"期间农村新增劳动力就业的压力将达到高峰，但由于生产成本上升，农产品价格下跌，农业增收困难，而乡镇企业近年来吸纳就业的能力又下降。从"拉力"看，农民外出就业可以获得较高收入，城镇和东部沿海经济发达地区已经出现了较大的劳务市场，城乡差异拉大。在促进农村劳动力外出就业方面，首先，要消除对农民外出就业的政策性歧视。这集中表现在户籍管理制度的歧视上面。尽管户籍制度已经有所松动，但一些地方没有完全执行中央和国务院的规定，外出就业的农民还没有可能在大中城市落户。更重要的是，与户籍制度相关的一些制度没有被触动，影响了户籍制度改革的效果。一是就业制度。例如，一些地方对农民进城就业实行总量控制、用工审批、工种限制，以及收取各种管理费等。二是社会保障制度。外来民工一般不享受任何保险待遇，只有部分从事高危工种的民工才享受工伤保险。而且，对于外来民工的社会保障应当是由企业还是民工自己负担没有统一规定，即使有社会保障，外来民工在返乡时也很难带走。三是子女的教育制度。进入当地就业和生活的农民，如果没有取得当地户口，子女上学就要交纳各种名义的不合理收费。在具体制度措施上，要做好5件事：一是继续推进户籍制度改革。要逐步以居住地登记制度和身份证管理制度替代户籍制度，不能再以户籍管理把农民排斥在城市化进程之外，把农民和市民分为两个不平等的阶层。二是要消除对农民就业的歧视。要尽快修改《劳动法》，进一步完善劳动合同制度，根据实际情况逐步建立起覆盖全体劳动者的市场化的医疗卫生和劳动保障体系，认真清理限制农民进城务工的有关政策规定和乱收费。三是要搞好农民就业服务。要建设为农民外出就业服务的职业介绍网络，定期发布劳务信息。四是要加强农民就业培训。要充分利用劳动、就业、教育部门的师资、技术和设施，开展多形式、多渠道的职业技能培训，切实提高外出民工的职业技能素质和竞争就业岗位的能力。五是要妥善解决外出就业民工子女的就学问题。有关部门要逐步取消公立学校借读费、赞助费等不合理收费，让所有有稳定就业和生活基础的外来家庭能够将子女送进当地正规学校就学。其次，要促进乡镇企业发展。乡镇企业由于资本密集度相对较低，在转移农村劳动力方面仍将发挥重要作用。在乡镇企业发展中，一是要注重所有制结构调整，大力发展民营经济，因为民营经济吸收劳动力的能力强；二是要注重产业结构调整，大力发展农产品加工业和第三产业；三是要注重区域结构调整，引导乡镇企业发展与小城镇结合。再次，要推进城镇化。现在，城镇化中的一个重要的、根本性的问题是城镇化进程中行政导向过强。主要表现是：1、人为地"改县为市"、"撤乡建镇"、发展小城镇，结果这些市、镇的功能不健全，缺乏对农民、企业的吸引力。2、以行政手段强令乡镇企业向小城镇集中，增加创建乡镇企业的成本。3、由于存在等级化的城镇行政体系，上级城镇不会把手中的资源用于支持与自身关系不大的下级城镇，反而会通过行政手段从下级城镇获取更多的资源，用于自身所在地的城镇建设。而下级城镇尤其小城镇，要完成上级政府部门下达的种种任务，却没有自己相对独立的财政。这两方面使小城镇发展受到资金的制约。4、城镇政府管理目标模糊，职能偏重于管理经济，对经济事务干预过多，忽视对城镇的综合管理；重视城镇的外在形象，忽视城镇整体素质的提高。5、城镇政府机构庞大，部门之间职能交叉。6、城镇化过程中的农用土地转为城镇土地完全由政府控制，级差收益主要被政府和房地产商瓜分，其中房地产商得到的太多。据调查，在土地收益分配中，农民只得到5%，村一级得到25%，政府及其各部门得到70%.农民得到的补偿太少，不足以使其进城定居、就业。城镇发展是公平环境下的市场选择的过程，而不是政府决策的过程。综观发达国家城镇化的进程，可以看到，它们很少通过行政手段来维持城镇发展。因此，推进城镇化进程，就必须改革传统的等级化的城镇行政管理体制，减少多层次的行政管理格局。一是要对已经形成规模的小城镇下放权限，同上级政府合理划分事权，建立相对完善的精干高效的管理体制，减少中间管理层次；二是在合理划分事权的基础上实行分税制的财政体制，建立小城镇独立的一级财政；三是按照"小政府、大社会"的方式，设置城镇政府机构，重点解决管理权限的划分。

    三

    目前，农村信用社已经成为农村金融的主力军和联系农民的金融纽带，农民从事简单再生产的信贷资金需要基本能得到满足。但是，农村金融服务整体上还是不能满足农村经济发展特别是产业结构调整的需要。农民从事生产经营的大额资金需要，尤其是产业结构调整中发展科技含量高、附加值高的生产所需要的资金，由于信用社资金有限，还不能得到满足。当前发展农业的资金方面存在的主要问题是：1、农村金融体系不健全，缺乏向农村的"输血机制".农村金融机构的职能定位需要进一步明确，特别是农业发展银行和农村信用社。农村信用社还承担一些政策性业务，影响了其职能的发挥。2、农村资金外流严重，影响农村资金的供应。一是国有商业银行在县及县以