中国预算法的发展与完善刍议
政府采购是指各级政府及其所属实体为满足提供公共产品之需要，主要运用财政性资金，以法定方式并依法定程序从国内、国际市场上采购所需货物、工程和服务的活动。[7]政府采购制度本身是一个非常庞杂的系统工程，需要建立一整套法律制度进行管理和协调。但政府采购毕竟是财政支出的方式之一，在实行财政法治的国家必然通过预算的方式对其予以保障和规范。从预算资金拨付和使用的角度看，政府采购制度改过去的财政资金货币化分配为实物化分配，而公务物资集中采购使得财政资金的集中支付成为可能，如果辅之以国库管理法律制度的改革，那么，除了极少量出差报销的资金外，政府部门和公用事业单位的支出都可以通过财政集中竞购、集中供应的方式予以满足，这对于改革和理顺预算执行法律制度的确是大有益处的。
5.改革国库管理体制，明确国库法律地位。建国以来，我国的国库制度一直实行委托国库制，这在计划经济条件下对保障国家预算的正常运行起到了一定的促进作用。但是随着社会主义市场经济的建立和财税、金融体制的改革，尤其是专业银行商业化以及人民银行机构的调整，现行的金融体制给中央银行经理国库带来了诸多问题，如国库的组织机构不健全，国库工作人员调动频繁；专业银行受自身经济利益驱使，对不计利息的财政资金普遍存在截留、占压的问题；国库资金汇划渠道不畅，上划下拨周转环节太多，速度慢，影响财政资金使用效益；国库无法对财政资金实施有效的监督等。为此，我们认为，有必要将人民银行经理国库的职能和管理国库的机构划归财政。这样既可以解决目前国库职能错位的问题，避免即将进行的新的金融体制改革对国库管理再次产生冲击，对强化国库管理职能、加强各级财政对预算资金实施有效的控制和监督也具有重要意义。
6.建立国库单一账户制度，实现财政资金集中化管理。国库单一账户是指将政府所有财政性资金（包括预算内资金和预算外资金）统一集中在一家银行的账户上，所有政府财政支出均通过这一账户拨付。国库单一账户一般设在中央银行，未设中央银行的地方，需经批准作为特例设在国有商业银行。从资金运用上看，建立国库单一账户制度即意味着取消各支出部门、支出单位在商业银行开设的预算内和预算外资金支出账户，而将资金统一集中到各级财政部门在中央银行开设的单一账户中。同时，为准确核算，反映各支出部门的预算执行情况，财政部门在国库单一账户下按支出部门、资金性质等设立国库分类账户。
目前，财政资金的使用程序是，用款单位向财政部门提出申请，财政部门审核后即将款项拨至用款单位在商业银行的存款户，用款单位使用资金的方式和进度很大程度上脱离了财政部门的监督和控制。随着以国库单一账户制度为基础的政府支出与管理系统的建立，财政部门即能掌握用款单位每一笔款项的用途，从而加强了对财政资金支出的全过程进行监督和管理，提高财政资金的使用效率和效益。国库单一账户还能够改变财政资金大量分散于商业银行账户的被动局面，使各级政府、财政部门和中央银行可以随时准确掌握财政资金的全貌，为财政部门和中央银行制定相应的财政政策和货币政策，实现统一的宏观经济管理目标提供依据。
「注释」
[1] 刘剑文主编：《财政税收法》，法律出版社1997年版，第97页。
[2] 参见《预算法》第24条、第38条。
[3] 所谓科目流用，在预算审批的环节是指，在不改变预算草案收支总额的前提下，预算科目相互之间的资金调用，也即改变预算资金的使用方向或项目。
[4] 在中国目前的财政体制下，许多乡镇作为独立的预算主体条件并不成熟。因此，我们不赞成实行一级政府一级预算，而主张五级政府四级预算，只是在有条件的地方才可以考虑将乡镇作为独立的预算级次。这样可以保证每一级预算主体真正有效行使职权。
[5] 参见李诚、张永志：《人大预算监督的四类十八个问题研究提纲》，载《中国人大》1999年第1期，第22、25页。
[6] 该条规定：“预算年度开始以后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准以后，按照批准的预算执行。”
[7] 参见王全兴、管斌：《政府采购制度研究》，载漆多俊主编：《经济法论从》2000年第1卷，中国方正出版社2000版，第66页。
刘剑文 熊伟
★读了本文的人也读了：