中国预算法的发展与完善刍议

　　「摘要」由于体制转轨时期利益调整的难度以及制度设计本身的一些问题，中国预算法的立法、执法和守法一直都在低水平上徘徊。结合当前财政支出制度改革的现实需要和世界财政法治发展的潮流，以规范和保障政府财政行为为己任的预算法律制度应当予以积极的回应。无论是预算编制、预算审议还是预算执行，都需顺应社会主义市场经济的内在规律，做出很大程度的调整和改革。

　　「关键词」中国，预算法，发展，完善

　　中国预算法虽然经过多年的发展和建设，形成了诸如《预算法》、《预算法实施条例》、《预算外资金管理实施办法》等立法成果，在财政实践中也初步建立了财政资金预算管理的制度模式，利用预算加强财政法治、促进依法行政和依法治国的观念开始深入人心。但是总体来说，由于体制转轨时期利益调整的难度以及制度设计本身的一些问题，尤其是观念上残存的障碍和误区，使得中国预算法的立法、执法和守法都在低水平上徘徊，实际上无力承担法治国家赋予的重任。面对21世纪世界法治发展的新形势，以预算法的发展和完善为中心，加强财政法治建设，促进中国整体法治水平的提高，应是一条无可选择之路。

　　一、预算编制制度改革与中国预算法的完善

　　1.改革复式预算方案，明晰政府财政职能的性质和界限。当前我国实行的复式预算将国家预算分为经常性预算和建设性预算，[1]它对于正确体现社会主义国家财政的双重职能，增强财政分配的透明度，揭示财政赤字的形成原因，起到了积极的作用。但是，由于其编制方法只是在原有的收支规模及范围的基础上，对旧的单式预算收支科目按性质和用途进行简单的划分，预算管理的范围、预算管理和分析的方法没有改变，财政的职能也并未得到分类管理和加强。因此，必须适应社会主义市场经济的需要，建立具有中国特色的多元复式预算体系：（1）政府公共预算。政府公共预算是指国家以政权体现者的身份取得财政收入，为维持政府活动、保障国家安全和社会秩序、发展社会公益事业而发生财政支出所形成的预算。（2）国有资产经营预算。国有资产经营预算是指国家以国有资产所有者的身份取得财政收入，为进行经济建设和国有资产经营而发生财政支出所形成的预算，这是社会主义国家基于其社会制度和经济基础而必然出现的预算形式。（3）社会保障预算。社会保障预算是指国家为协调收入的时间分配和代际分配，以社会管理者的身份取得财政收入，并为全体公民或居民的福利，或以特定主体作为受益人进行财政开支所形成的预算。

　　2.改变预算资金管理方式，强化部门预算。实行部门预算早已经是预算法的要求。只是由于法律对“部门预算”一词缺乏统一权威的界定，造成了理解上的歧义和实践中的误区。在当前预算支出制度改革过程中，财政部经国务院批准正在大力推广部门预算。部门预算的特点是：（1）一个部门一本预算。以前，各部门的预算按功能由财政部门内的不同处室和有预算分配权的部门归口管理，不能形成一本完整的预算。部门预算要求各部门直接面对预算编制主管单位，将部门的所有收支在一本预算中反映。（2）预算编制从基层单位做起。原来编制预算的方式是由部门替下属单位按资金性质不同进行代编，而部门预算则要求从基层单位逐级编制、逐级汇总，有利于克服代编预算的盲目性，使预算更加科学合理。（3）统一批复预算。原来财政部门各业务处室及有预算分配权的部门各自独立地向各部门批复预算，部门预算则改为由财政部门预算处统一批复预算，有利于提高预算批复的时效性。（4）限定部门资格。只有那些与财政直接发生经费领拨关系的一级会计预算单位才能成为预算部门。（5）预算覆盖范围综合。部门预算既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经费预算，又包括专项经费预算；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。按照上述思路，预算管理要走出封闭的思路，其出发点和着力点要转移到一级会计预算单位，围绕着加强部门预算管理，形成一个更为开放和宏观的预算管理系统。

　　3.延长预算编制时间，规范预算编制程序。合理的预算编制时间是保证预算草案科学、细致、准确的重要条件。如果预算编制时间太短，就可能导致预算草案仓促出台，预算支出项目的选定随心所欲。考察中国的预算法律制度，不难发现，由于预算编制时间过短，预算编制部门实际上不可能编制出非常详尽合理的预算。为此，我们认为，应从以下四个方面做出努力：（1）延长预算编制时间。只有提前编制预算，才有可能细化预算，提高预算的准确性、科学性和透明度。河北省在预算改革试点中每年3月份开始编制下年预算，积累了许多成功的经验，为预算管理的科学化、法治化奠定了良好的基础。国务院也提出了早编预算的思路，这为中央和各省市早编预算提供了可能。（2）规范预算编制程序。在预算编制时间得以延长的前提下，应当对各级预算的编制程序进行科学设计，从时间上、从审查的环节及主体上、从法律责任的配套上设计严格的流程表，保证预算编制按部就班、高效合法地进行。（3）编制年度滚动预算。年度滚动预算是一种多年期预算，其好处在于，有利于与国民经济和社会发展计划、财政长期计划相结合，有利于健全财政职能，更好地配合国家宏观调控政策，对国民经济进行宏观调控，同时也有利于权力机关从长远的角度对预算进行审查，相对地延长预算的审议时间，提高预算审批的质量和效果。

　　4.调整预算编制的范围，取消编制地方总预算。根据《预算法》的规定，县级以上各级人大除了审批本级预算外，还有权审议下级地方总预算。我们认为，这道程序只会导致

　　极大的制度性资源浪费，很难产生实质的积极效果，因而完全没有必要存在。根据财政分权的原理，中央和地方政府有着各自不同的职能，因此其财政收支范围也各不相同。一级政府一级预算是财政联邦制国家的通例。中央和地方的预算审批权利和预算执行权界限分明，只是由于中央拥有相对丰裕的财力，并且需执行国家宏观经济调控职能，因此才通过转移支付制度在中央和地方之间发生财政资金联系。中国虽然没有明确肯定实行财政联邦制，但是自从1994年推行分税制财政管理体制以来，已经向财政联邦制迈出了很大的一步。如《预算法》第2条规定，国家实行一级政府一级预算；又如该法第12条和第13条规定，各级人大只审批本级政府预算。这些都是与财政分权的理念相吻合的。正是因为《预算法》认识到干涉下级政府预算的消极影响，才将原《预算管理条例》所规定的直接审批下级预算改为行使审议权。美中不足的是，虽然一字之差避免了原先预算重复审批的矛盾和尴尬，但是审议下级预算仍然与旧的“统一领导、分级管理”的财政思路有着千丝万缕的联系，因此有必要予以废止。

　　二、预算审批制度改革与中国预算法的完善

　　1.廓清人大预算审批权范围，明确预算修正权归属。中国预算法只规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但对人大是否享有预算草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权则语焉不详。[2]我们认为，预算审批机关应该享有预算草案调整权。由干预算草案编制的粗糙，

以及人大会期制度本身方面的原因，目前人大事实上很难判断预算支出的合理与否，预算的审批监督更是流于形式。如果能够赋予人大预算草案的调整修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对明显不合理的预算开支也多了一条制约途径。因为即使实行预算分项审批，也不可能细致到每一个具体的项目，因此人大的预算修正权对协调人大和政府之间的关系仍然是有必要的。不过考虑到预算编制、审批和执行之间的平衡，特别是考虑到人大目前在预算信息方面的欠缺，以及政府缺乏相应的预算制衡权，为防止预算审批机关滥用权力，我们主张将人大的预算草案修正权限制在科目流用权的范围内，[3]即不能突破预算草案原有的收支平衡。与此同时还应该对人大的预算科目流用权加以限制。如最初从“目”、“节”科目开始，待条件成熟时再逐步扩展，但最高不宜超出“项”级科目。

　　2.建立预算委员会，协助行使预算审批权。建议在县级以上人大设立预算