《立法法》与税法的两个基本问题

　　（二）我国现行税法体系及完善

　　我国现行税法体系是在《立法法》颁布实施之前形成的，主要有宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章。

　　1、宪法。《中华人民共和国宪法》是1982年12月4 日第五届全国人民代表大会第五次会议通过1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行的，后又根据1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1993年3月9日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》 和1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修订。有关税收的内容主要是，“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。

　　2、法律。我国现行由全国人大及其常委会通过的税收法律主要有3部，一是1991年4 月9日第七届全国人民代表大会第四次会议通过、同日中华人民共和国主席令第四十五号公布的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》；二是1992年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过、1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修正，2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议修订的《中华人民共和国税收征收管理法》，三是1980年9月10日第五届全国人民代表大会第三次会议通过、1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议第一次修正、1999年8月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议第二次修正、1999年8月30日中华人民共和国主席令第二十二号公布的《中华人民共和国个人所得税法》。这3部税收法律在地位上很难说孰高孰低，但却分别由全国人大及其常委会通过。我们既不能说，《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》是基本法律，因而应该由全国人大制定；也不能说因是全国人大制定的，因而《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》就是基本法律。全国人大及其常委会税收立法权限不明，由此可见一斑。《立法法》对此问题仍未规定。

　　3、行政法规。税收行政法规是由国务院制定的，数量巨大。1994年税制改革以后，开征了23个税种，除遗产税和赠与税、证券交易税尚未立法外，个人所得税、外商投资企业和外国企业所得税由法律规定，其他19个税种，包括关税，都由国务院制定了单行条例。 此外，国务院根据法律的授权，对前文所述的3个税收法律也制定了实施细则。

　　4、规章。税收规章主要是由财政部、国家税务总局颁布的关于税收行政法规的实施细则以及税法的行政解释。实施细则主要包括企业所得税、增值税、消费税、营业税、资源税等暂行条例的实施细则。税法的行政解释主要有消费税征收范围解释、营业税税目注释、增值税 资源税若干具体问题规定等。

　　5、地方性法规。我国目前实行“集中税权、统一税法”的税收管理体制。尽管实行分税制，但税收立法权仍高度集中在中央，有关地方税的现行法律规范都是由中央制定和颁布的。 若不是全国人大曾授权经济特区制定括税收在内的地方性法规，税法体系中地方性法规这一块几乎是空白。

　　以《立法法》为依据，分析、研究我国现行的税法体系，可以看出以下问题：（1） 法律未占主导地位导致了行政法规实际上居于主导地位，后者的制定机关利用行政权力剥夺了地方的立法权力，侵蚀了国家的立法权力。由此，税法体系异常当然就不足为怪了。（2）现行税法体系存在的问题很大程度上是由于立法制度不健全造成的。《立法法》颁布施行后，应该按照《立法法》的规定重新规制内部各构成单位的权限与职责，构建新的税法体系。首先，全国人大及其常委会应当切实履行立法职责，抓紧制定有关税收问题的基本法律。同时，严格按照《立法法》有关授权的规定，不仅严格授权范围、期限，而且加强对授权立法的审议与监督，并及时把实践中已经成熟的国务院制定的行政法规上升为法律，从而废止行政法规的越权。其次，国务院应严格按照《立法法》规定制定行政法规、自觉守法。同时，根据分税制的要求下放税权，使地方免除行使税收立法权的行政障碍。 第三，加强地方税收立法，健全地方税法体系。第四，各有权机关在制定各自权限范围内的税法规范时，要注重立法技术、明确立法依据、实施日期等，并对税法规范的内部结构按《立法法》的要求进行合理安排。第五，鉴于我国现行税法体系结构复杂，各类税法形式中存在诸多重复、矛盾，立法机关应当加强税法的清理、审查、编纂工作，力争在较短时间内，使我国税法体系在《立法法》 的规范下实现完善统一。

　　三 、小结

　　税收立法是依法治税之本。它不但决定税法的形式，也决定税法的本质，税法是税收立法的结果也是税收执法、司法和守法的依据。要实现依法治税，必须规范税收立法，但《立法法》是规范立法活动的一般性法律，不可能对具体的税收立法进行详细、完善的规定，而且其自身的缺陷也会对税收立法造成影响。为了使税法真正反映税收的本质，同时又体现宪法的原则，以税收法定主义为指导，遵循《立法法》的原则规定，制定详细、完善的税收立法规范是非常必要的。唯有如此，才能使税法真正满足税收法定主义的要求，促进税法的贯彻实施，发挥其应有作用。

　　[1]参见刘剑文：《中国税收立法问题研究》，载《经济法论丛》（第1卷），法律出版社2000 年版，第107页。

　　[2]参见饶方：《论税收法定主义原则》，载《税法研究》1997年第1期。

　　[3]对非国有财产的征收，存在歧义，有人认为，征收是指无偿的强制性地剥夺；有人认为，“征收”是指征用，虽然也是强制性的，但却是有偿的。

　　[4]空白授权，无效和被授予的权力不能再转授，是现代公认的法律原则，最早见于伯德纳·施瓦茨（美）著：《行政法》中译本第31－33页。

　　[5]我国《立法法》第10条也有相应规定。例如，《立法法》第90条规定，公民认为法规 规章违宪或违法，如何提出审查建议，人大机关如何受理，人大机关不受理怎么办，这些问题不明确规定。监督权利就是虚设，可以说无意义。

　　[6] 根据《立法法》的有关规定，地方国家权力机关主要指省、自治区、直辖市的人大及其常委会和较大的市的人大及其常委会。“较大的市”是指省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

　　[7]同上。

　　刘剑文 沈理平