通货膨胀的防治与税收法律制度

没有一部综合性的在税法体系中占母法地位的税收基本法，没有税收基本法，税收关系的共性制度、基本制度就无法权威性地确立，单项税收法规的衔接性问题无法解决。而在西方国家大多制定了税收基本法，如日本1962年《国税通则法》，德国1977年《税收通则》，韩国1974年《国税基本法》等。其次，税法体系结构不合理。从我国现行税收法律法规来看， 国家立法机关以法律形式正式立法的只有3个，其余皆为国务院、财政部等有关行政机关制定出来的，法律级次和效力均不高。第三，一些税种未经充分讨论就仓促出台，致使税收条例不详，细则不细，不得不断断续续制定大量的具体补充规定。第四，税法中存在着许多空白区，一些有利于实现社会公平目标与促进社会保障制度建立的税种如遗产与赠与税，证券交易税和社会保障税应早日出台，但目前国家还没有立法开征（注：参见林延敏、戴海先《论我国税收立法问题》，《财贸经济》，1996年第5期。）。

　　税法体系的缺陷不利于税务机关的征管，也不利于纳税人了解掌握税法，其结果必然偷漏税严重，税收成本大，税收效率低。中央政府对税收经济关系的调控也无法律依据，一些体现国家产业政策的税收法规，在地方保护主义条件下，很难完全得到贯彻落实。地方政府实行一些临时、困难性减免税非规范化行为，使亏损企业长期亏而不倒，继续生产无效产品，浪费资源。

　　（二）税法没有很好地反映公平和效率原则

　　公平和效率是市场经济的内在要求，我国税法在公平和效率方面仍有许多问题需要解决。

　　在所得税方面，虽然我国内资企业所得税与外商投资企业所得税已统一为33％，但外商投资企业享有“两免三减”的税收优惠，而且企业计税标准不同，成本费用的列支标准也不同。另一方面企业所得税虽然统一为33％，企业负担仍然过重，而亚洲“四小龙”中，韩国为30％，新加坡为28％，台湾为25％，香港只有18％，就是国际公认的一些发达国家如美国、德国、意大利、法国等其所得税税率一般也在30％（注：参见周肇光《现行税制存在四大问题》，《中国改革》1996年第 4期。）。就个人所得税而言，个人所得税对工资、奖金部分的勤劳所得采用5—45％的超额累进税率，而对利息、股息、红利所得，则采用20％ 的比例税率，从最高边际税率，显然前者大于后者，造成税负显失公平。

　　在流转税方面，现行的流转税档次过多，高低差距很大，干扰了市场机制的作用。税制过分依赖于增值税，在增值税征收范围还基本没有扩大到劳动服务行业的前提下，1994年增值税已占整个税收收入的56.4％，增值税比重过大，必然弱化其他税种的功能和作用。增值税、营业税交叉并存，分别出现了应征增值税和应征营业税的混合销售行为，带来了管理上的混乱，导致企业间的税负不公平。增值税的价外税和消费税的价内税的并存，往往使人们误认为增值税是消费者负担，消费税是由企业负担的，从而不利于引导消费需求（注：参见芦国华《适应市场经济要求，深化财税体制改革》，《广西大学学报》1996年第3期。）。

　　在税收征收方面，没有重视纳税人的权利，税务机关仍然以“保姆式”的征收方式为主，没有充分调动纳税人的自觉纳税的积极性，对税收违规行为的处理也不严格，对偷税、漏税行为处罚随意性很大，因此税收征收效率并不高，如1994年个人所得税应增加160亿元以上， 而当年全国个人所得税仅征收72.8亿元（注：参见江西省国税局课题组《税制改革评价与建议》，《当代财经》1997年第1期。）。

　　公平和效率问题不解决，税法对资源配置的调控作用很难真正发挥，国家亦无更多财力对国民经济进行实际和有效地调控。

　　（三）税收管理体制缺乏规范性

　　税收管理体制是划分中央和地方之间税收管理权限的一项制度，它主要是对税收立法和执法权限在各级政府之间的划分作出规定。其核心内容是税收管理权限，是指一定的国家机关享有的对国家税收活动进行调控的权力，包括税收立法权、税法解释权、税的开征和停征权、税目的增减和税率的调整权、减税和免税权。税收管理体制在西方国家一般规定于税收基本法中。但由于我国目前尚未出台税收基本法，税收管理体制主要规定于国务院的行政法规的政策文件中，其权威性和规范性均较差。从新税制运行实践看，税收立法权、解释权、减免税权等税收管理权限高度集中在中央，没有体现合理分权，不利于调动地方的积极性。税务机构分设后，两个税务机构征管范围相互交叉，难于划清，出现了争税源争收入，征管重叠，税收成本增加等问题。现行税法按企业隶属关系划分收入级次，将极具收入潜力的地方企业所得税排除在中央收入之外，不利于中央财政收入保证持久增长的优势，影响了中央宏观调控力度。同时，地方税收缺乏规范性和系统性，忽视了税种开征的可能性和实效性，影响了国家税收的合理布局。

　　（四）税收征管制度仍有许多问题

　　《税收征收管理法》由七届人大常委会第27 次会议通过，1995年2月28日八届人大常委会第12次会议通过了《关于修改税收征收管理法的决定》。这是我国第一部对国内税收和涉外税收统一的税收征管法律，是我国税收征管法制建设的一个重要的程碑，但是我国税收征管制度仍有许多问题需要解决。

　　1.税法确定性较弱。税基或税率往往不是一个确定的数，而是一个区间，税法不确定使税收征管人员获得一种特殊的权力，从而为其进行“政治创租”和“抽租”（注：“政治创租”和“抽租”指政府及其官员利用法律所赋予的权力取得不正当收入或利益。参见员玉玲、席西民《税收征管的经济学分析》，《经济学家》1996年第5期。 ）提供了方便，不但使得征管人员堂而皇之、“合理合法”地摆布纳税人，也使得纳税人无所适从，无可奈何地听从征管人员的摆布。2.税收征管受地方政府的不当干预，经济效益差的企业受政府行为的保护，可以少纳税或不纳税，税负过轻。3.税法对税收征管人员的监督制约机制缺乏刚性。一部分税收征管人员为了自己的利益而不惜牺牲国家利益，加上纳税人在税收征纳活动中处于被动地位，税法对纳税人的权利和地位重视不够，纳税人纳税意识淡薄，税收征管人员利用法律的空缺和纳税人的弱点，对纳税人进行敲诈和勒索，甚至与其串谋。4.税收违规处理刚性不足，造成偷税、漏税现象严重。据某省的调查资料表明，国有企业的偷税、漏税面达70％，非国有企业的偷税、漏税面高达85.5

％（注：参见周肇光《现行税制存在四大问题》，《中国改革》1996年第4期。）

　　三、完善我国税收法律机制

　　（一）完善税收立法制度，实行税收法定原则

　　税收法定原则源自英国1629年的《权利请愿书》和1689年的《权利法案》。税收法定原则的基本内容是：国家征税必须先立法，税法要素必须由法律明确；征税机关依法征税，无征税自由裁量权；纳税人有权获得行政救济和司法救济等。税收法定化是市场经济法治对税收的基本要求。

　　税收法定原则的目标是在我国建立具有中国特色的、符合社会主义市场经济要求的税收法律制度，包括税种体系、税收管理体制和税收征管制度。我国税收法律制度必须符合我国国情，必须与税收经济规律相适应，才能有利于税收杠杆的有效运作，从而成为抑制通货膨胀的有力武器。在税法体系方面，全国人大应尽快制定《税收基本法》，以它为核心来组织和完善税法体系，将部分税收行政法规上升为税收法律，修改不合时宜的税法，补充一些新税法。为扭转我国税收立法过于原则性的倾向，提高税法适用性，按现行税收行政法规的水平设计税收法律的可操作度（注：参见张松《我国税收基本法立法研究》，《税务与经济》1996年第6期。）。在中央和地方税权关系方面， 应根据实施分税制的要求加以合理划分和科学规范，以法律形式明确加以界定：中央税种的立法权、开征停征权、税目增减、税率调