试论我国地方税收立法权的确立与界定

法、税收法律、税收行政法规相抵触的前提下进行地方税收立法。换言之，凡超越权力制定的、或与宪法、税收法律、税收行政法规及宏观政策导向相抵触的地方性税收法规、规章，中央有权废止或责令地方予以纠正。我国宪法第67条规定，全国人民代表大会常务委员会有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。坚持不抵触原则，可以从根本上保证我国税收法律体系统一于宪法，统一于税收基本法，使地方税收立法始终处于立法体制约束之下。

　　3.不重复原则。指对那些明确规定中央拥有税收专属立法权限的中央税、中央地方共享税，除法律另有特别规定外，地方不得对该税目重复立法课征。地方只有在中央并未行使其税收立法权的范围内，才享有地方税收立法权。如果中央尚未就某种税目立法，地方可以先行立法，但仅限于并不影响全国经济的统一性以及生活条件的统一性的地方性税种；中央一旦立法，地方的先行立法与之相抵触的部分自然失效。坚持不重复原则，可以避免因重复立法带来的立法资源浪费和立法权限之间的混乱，防止地方对中央税源的侵蚀和非法利用；保证中央税收收入及时足额取得；同时可以保护纳税人免于遭受数个征税主体的不公平课税，承受重复、超额的纳税负担。

　　三、地方税收立法权的界定

　　目前，在中央与地方税收立法权划分权限问题上，人们比较一致的意见是：中央税、中央地方共享税的实体法、主要税收程序法的全部立法权应集中在中央，而对地方税收立法权的划分看法不一。笔者认为，地方税收立法权的划分不是简单地界定什么地方税归中央立法，什么地方税归地方立法。比较合理的划分方法是遵循上述原则，区分地方税种，将税收立法权诸项权能在中央与地方之间进行程度不同的划分。根据地方对不同地方税种拥有的地方税收立法权限大小，具体界定思路如下：

　　1.对全国统一开征税基流动性较大，与稳定国民经济、调整收入再分配有关或与自然资源有关的地方税种，如个人所得税、营业税、遗产赠予税、资源税等，为防止出现由地方自主立法造成的税基异常流动（如居民流向个人所得税税率较低的地方、公司迁移到营业税税率较低的地区），税收宏观调控功能减弱，自然资源分布不均衡加剧等问题，这些税种的税法制定权、税法解释权、税收开征停征权等大部分立法权能宜集中于中央，保证中央对这些税种的控制权，便于国家统一税法、加强宏观调控。地方只在中央规定的范围内拥有一定的税目、税率、起征点等的微调权，以增强这些地方税种的灵活性和适应性。

　　2.对全国普遍开征作用范围仅限于地方，对全国统一市场没有多大影响的地方小税种，如城市维护建设税、契税、印花税等，宜增强地方的立法权限。除税法制定权仍由中央保留外，其余的如税法解释权、税收开征停征权、税收调整权、税收减免权及税收加征权等应全部下放地方，便于地方利用税收调控手段发挥地域资源优势，发展地方经济。

　　3.省、自治区、直辖市根据当地的具体情况和实际需要，有权通过税收立法，在本行政区域内开征一些新的地方税种，如对本辖区内特有的大宗产物依法课征特产税；县市为适应地方经济发展需要，经省级立法机关立法课征特别税；地方政府为应付临时性的特殊需要，经省级立法机关立法课征的临时税等。对这些税种，地方拥有包括税制要素立法权、税法解释权等在内的完全的税收立法权。但不得损害国家整体利益及其他地方公共利益，不得任意加重纳税人的负担，中央保留对地方开征新税种的否决权。

　　另外，为配合“费改税”工作的进行，省、自治区、直辖市还可以对已纳入财政预算、在本行政区域内统一征收的具有税收特征的一些收费或基金，以税收立法的形式向地方税种过渡。

　　应该看到，地方税收立法权的确立与界定不是一项孤立的改革，而是整个税收法制体系、财政管理体制改革的一个有机组成部分。地方税收立法权的顺利落实还需要辅以其他一些配套性改革措施，如加紧税收法律体系中的“母法”-税收基本法的制定工作，在其中对中央与地方的税收立法权限划分、立法程序、立法原则予以明确规定；进一步划分和落实税收执法权和税收司法权，形成较为健全的税收法制体系；合理划分税种管理级次，尤其要健全和完善地方税收体系，为税收立法权的合理界定奠定良好的税制基础。

　　胡宇