试论我国税收立法体制之完善

“制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律”，但没有规定可以就哪些事项制定这些基本法律，“其他的基本法律”的范围也不明确；宪法规定了全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的基本法律以外的法律”，但没有具体规定划分“基本法律”和普通法律的标准。又如，宪法规定国务院可以“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”，但是，对于制定行政法规的范围未作明确、具体的规定。还有地方组织法也没有明确规定立法机关的立法权限范围等。[7]

　　我国现行立法体制存在的诸多问题，在税收立法活动中均有不同程度的反映。例如，关于税收的立法权限，1982年宪法并没有明确规定它应归属于哪一类和哪一级国家机关，但从全国人大常委会和全国人大分别于1984年和1985年作出的两次授权决定来看，应该认为税收立法权限归属于全国人大及其常委会。但是，在授权情况下，国务院发布了一系列税收行政法规，使现行的税收法规主要以大量的税收行政法规为主，税收法律只有《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》和《中华人民共和国农业税条例》[8]等有限的几个，不符合税收法定主义原则[9]的要求。

　　改革或解决我国现行税收立法体制存在的各种不足并加以完善之，首先有赖于国家整个立法体制的改革和完善。如除了以宪法明确不同性质和不同级别的国家机关所享有的立法权的不同种类（国家立法权、行政立法权、地方立法权和授权立法权等）和不同等级之外，还要通过制定立法法，采取列举与限制并列的方式使上述国家机关的立法权限范围明确化、具体化。[10]只有在这一基础上，才有可能进一步改善税收立法体制。

　　具体来说，我们认为，应当从以下纵向横向两个方面来对我国现行税收立法体制加以完善： [11]

　　1 在纵向效力从属关系上要合理、适度划分中央与地方税收立法权限。我国应根据自身实际情况，按照既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要维护国家宏观调控的集中，又要在集中指导下，赋予地方必要的权力的原则，在税收立法权限的划分上做到合理分权、适度下放。具体而言，就是主要税法，包括税收基本法，中央税、中央地方共享税，如关税、消费税、增值税、资源税、证券交易税等税种的实体法，以及税收征收管理、税务行政复议、税务代理、发票管理等主要税收程序法的全部立法权集中在中央。对于地方，可在若干限定条件下经国务院或者全国人大立法授权，赋予地方对地方性税收法规的立法权；同时在不违背国家税收法律、法规的前提下，通过地方立法程序制定一些加强地方税收征收管理的办法和规章。在若干限定条件下赋予地方开征新税种的权力，既体现在统一指导下兼顾局部利益的灵活性，又反映在集中指导下赋予地方必要的权力，还可改变目前许多地方因无开征新税种的权力而变相地开征一些具有税收性质与作用的“费”和基金的做法。

　　2 在横向协作分配关系和立法形式方面，合理划分权力机关与行政机关之间税收立法权限。在上述合理划分中央与地方立法权限的基础上，可按以下具体意见确立权力机关与行政机关的税收立法权限范围：（1）税收基本法是税法体系中的根本大法，应当由最高权力机关即全国人大制定。（2）税收实体法是税法的基本构成部分，属于中央立法权限的大部分税种的基本法律应由全国人大及其常委会制定，其实施细则应由全国人大授权国务院制定；属于中央立法权限的其他税种的法因条件尚未成熟需要采用暂行条例等过渡形式的，应由国务院制定，其实施细则应由财政部或省级人民政府制定。（3）属于地方立法权限的各个税种的法规应由省级人大制定，其实施细则应由省级人民政府制定。（4）税收程序法是税收实体法得以有效实施的保障，是税收法律体系中不可或缺的部分，立法时要保证统一。条件成熟的，应由全国人大及其常委会制定；条件尚未成熟而需要采用过渡性法规形式的，应由国务院制定，其实施办法由国家税务总局或省级人民政府制定。

　　北京大学法学院·刘剑文 武汉大学·李刚