从 《民主财政论——财政制度和个人选择》看“财政立宪”与“税收立法”
“民主政府在财政以及非财政方面的实际操作，要求它的公民坚持所谓的‘立宪态度’”[3] .财政立宪是布坎南提出的，它要从立宪的角度来说明什麽样的财政体制合理。其基本的观点是财政体制的税收与支出两方面应采取不同的决策方法，公共支出中包括构成与规模的决策要在财政决策的日常运行中作出，而税收结构与水平的决策则要先于支出结构，在日常运行过程之前的立宪阶段作出，且一旦确定就应该相对稳定，能够为今后的所有公共支出筹资。
公共支出与税收决策的这种区别起因于它们各自的不同性质：公共支出是不可分的，其规模与构成一旦确定，所有的人都同等共享；而税收则是完全可分的，可在不同阶层、团体和个人之间分摊，构成“零和博弈”[4] .从而难以就税收分摊达成一致的协议，税制及其变动的集体决策成本极高，不可能经常决策。因此税制在立宪阶段的预先决定有助于给纳税人在以后的经济活动中提供一个稳定的预期，从而有助于经济的稳定发展。公共支出是在财政日常运转中随时决定的，因而存在着一些人操纵利用决策程序剥削他人的特殊利益集团的问题，而税制在立宪阶段的决定和预先稳定则防止了联合起来利用税收决策剥削他人的可能性。
（二）财政立宪的背景分析
布坎南于1967年在《民主财政论》一书中首次提出财政立宪的主张，这与当时的时代背景有巨大的关系。20世纪60年代，以美国为代表的西方国家，政府的支出规模一再膨胀。西方国家的财政发生了一种制度性、结构性的危机，原有的以税收为主要形式的财政收入结构，不能满足满足财政支出的需要，发生大量赤字，政府开支长期地、大量地依赖债务收入。由此，布坎南认为政府收入若大量地依赖于公债而不是征税权受纳税人控制的税收，会使行政权力得不到应有的控制，这将破坏宪政制度的稳定，为此他提出财政立宪主义，主张压缩赤字规模的同时，将预算平衡和相关财政原则写进宪法，以约束政府的权力。可见财政立宪的主张在当时有较大的必要性。
（三）财政立宪对我国的启示
1. 我国当前的财政问题
改革开放以来，我国政府的财政收入从依赖于国有企业的利润上缴转型为以税收收入为主，由于当前的税收收入不能满足财政支出的需要，主要依赖债务收入和非规范性收入来补充不足。这将带来两方面的问题，一方面是可能产生严重的债务危机[5] ，另一方面是非规范收入带来的私人产权保护问题。从理论上讲，由于目前非规范收入的规模与预算内收入大体相当，即接近一半的财政收入不经过预算，不接受 “人大会”的审查，很少受到纳税人的制约，这必然威胁到私人财产权利。从实际情况来看，大多数非规范性收入来自于非国有经济，长此以往，必将极大的破坏中国最有活力的经济部门的增长。
（二）财政立宪主义的借鉴
从上文可以看出虽然西方的财政立宪的时代背景与我国目前存在着差距，但西方财政立宪所体现的政府权力受制于人民，由人民对财政制度进行挑选的精神是当前中国应该借鉴的。具体来说在财政法规层次，应该
1.以法律的形式，明确政府收入的来源应该基于纳税人的收入与财产而征收的税，且征税必须采取规范的形式，通过民主程序征得纳税人的同意，受纳税人所选择的法律的制约。同时，政府应该放弃通过国有企业取得收入的做法，这样一方面有利于纳税人对政府的约束和民主制度的进步，另一方面有利于防止国有企业的低效带来国有银行的风险和政府财务危机，以及防止国有企业所依赖的政府垄断权力干扰正常的经济运行。
2.必须对政府官僚部门的规模与行为施加约束，用税收制度和预算制度将政府的收入限定在某一数量内，尽可能保持预算平衡。在当前阶段需要强调的是必须编制部门预算。同时要限制政府的权力，要求政府实施人人一律相同的课税方案，这样可以约束政府将税价歧视作为扩大收入手段的能力。
五、公共选择与税收立法
前面已经提到以布坎南为代表的公共选择派将经济分析方法运用于非市场决策的财政领域中，试图在国家征税决策和社会、个人选择之间建立起内在联系，其方法与原则在税收立法中也是值得借鉴的。公共选择理论将市场选择中的供给——需求分析法、成本——效益分析法等引入税收领域，力图弄清纳税人面对特定的公共产品及其征税方案，如何估算自己对特定公共产品的需求——收益状况，如何估价这类公共产品的价格——税收，进而纳税人又是怎样对这类方案进行选择、决策和投票，单位公共产品的税收价格又是怎样决定的。认为只有纳税人——投票人—— 受益人的意愿，才能努力促进征税方案的完善，实现帕雷托最优。
笔者认为公共选择学派理论本质仍然是古典学派的税收理论，认为税收国家与人民之间是利益交换关系，税收是人民享受政府提供的公共物品的代价。公共学派的独特之处是提供了一整套的公共选择规则、程序和方法，将公共产品和税收对应起来，建立了个人纳税与其预期收益之间的直接联系，使每一纳税人都能针对具体的税收方案，决定自己的选择意向，换取最大的经济福利。公共选择的规则提醒我们必须重视税收立法的过程，加强税收立法决策的法制化。具体来说，税收立法的决策应该给民众提供一个充分选择的市场，在这一市场中纳税人或其投票人通过讨论、选择从而最终决策，经过这样的市场制定出来的税收法律才能防止税收立法中立法专横的产生，才能提高税收立法的有效性和高效性，才能让纳税人真正的决策，才能真正代表纳税人的利益。
但反观我国目前的税收立法程序的现状我们发现存在以下问题：第一，税收立法的程序的相关规定还相当粗糙，其规则更倾向于“大而化之”的规定，欠缺对税收立法程序中相关细节的必要规定。第二，立法程序中缺乏民主的必要保证，纳税人难以自觉参与税收立法过程，在当前的税收立法体制下，税收立法过程成为一种绝对的精英决策过程，民众对立法的参与程度较低。第三，全国人大代表欠缺对税收和税法的理解，无法对草案提出独立的价值判断，无法发挥其积极的作用。第四，专门机构的作用仍待加强。如预算工委对税收立法草案的审议准备不足，在草案制定过程中预算工委的作用有所欠缺，使其对草案的审议流于形式。[6]
因此，为了完善我国的税收立法，使公共选择理论的精髓能够运用于我国的税收立法过程中，我国应该从以下方向努力：第一，明确全国人大代表所提出的税收立法议案的法律地位，一方面应该对人大代表的立法议案在一定期限内给予详细的答复和解释；另一方面提出议案的代表有权对不列入立法规划的解释和答复，提出质询，并可以召开咨询会、论证会等。第二，注重发挥立法过程中专家的作用。在专家组中，可以吸收国外专家参与立法起草，进行税法的比较研究和借鉴，避免税法执行中的潜在问题。第三，应该使人大代表与预算工委提前介入到税法草案的起草过程中，提前了解一下具体起草的背景和原因，及时交换意见，并提前进行交流和解释。第四，提高立法审议中各审议机构之间的配合和协调，通过制定程序性的文件，明确各审议机构的职责分工、审议的方式和重点，并明确审议后的修改程序。第五，加强立法审议阶段的公开性和科学性，草案一旦提交，预算工委应该组织多方面的力量，就有关问题进行实地调查，召开各种会议，邀请国务院各部门参加，以淡化起草过程中的部门利益色彩。
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