英美金融监管制度改革及我国之借鉴
（二）美国“整合”式的监管改革
在1999年以前，美国对银行体系的监管是支离破碎的，仅对存款金融机构承担主要监管职责的就有5家联邦级机构和一家州级机构。其中联邦级监管机构有美联储（FRS）、联邦存款保险公司（FDIC）、货币监理署（OCC）、联贷监理署（OTS）、国家信用社管理局（NCUA）。除OCC和OTS在行政上隶属财政部外，其余 3家则为独立的联邦政府机构。此外 ，由于美国实行双轨银行制，每个州又都设有自己的银行监管部门，通常称之为州银行 （DFI），美国存款性机构往往处于联邦和州两级金融监管机构的双重监管之下。美国对其金融监管体系是否应该整合的争论已经持续了60年，直到1999年美国参众两院通过《 1999年金融现代化法案》（GLBA）（注：1999年11月4日，美国参众两院分别以压倒性多数票通过了《金融服务现代化法》最后文本，同月12日克林顿总统签署了这部法案。至此，迄今为止美国金融法制建设史上分歧最大、争论时间最长、涉及面最广的法律终于问 世。）后，金融监管的基本模式才得以明确。
该法案是美国金融业从分业经营转到混业经营的标志。它一方面废除了《1933年银行法》第20节和第32节规定的银行业和证券业分离的“防火墙”，鼓励银行业、证券业之间的联营，为商业银行、证券公司的联合经营提供机构、人员上的保证；另一方面修改《1956年银行控股公司法》，规定凡是金融业务或附属于这些金融业务的活动，符合条件的银行控股公司都可以依法经营，从而为创立具有新的组织结构特征的金融机构（金融控股公司）提供了制度保证。但是，随着金融控股公司的出现和金融混业经营的发展，原有的金融监管框架已难以维系。为了解决这一问题，《金融现代化法案》对新的监管模式作了如下规范：（1）规定美联储为银行控股公司的伞型监管人（UmbrellaRegulator），负责银行控股公司的综合监管，同时银行控股公司附属各类金融机构由功 能监管人分头监管，即证券、保险、货币监理署等监管部门按业务功能分别负责监管银行控股公司的特定子公司。（2）美联储必须尊重存款机构、证券、保险等功能监管部门的监管责任，一般不得直接监管银行控股公司的附属机构，而应当尽可能采用其功能监管部门的检查结果，以免形成重复监管而加重金融机构的负担。（3）美联储在要求银行控股公司从附属的保险公司或证券公司中抽取资金给附属的存款机构时，必须通知相应的证券、保险监管部门。（4）规定只有证券交易委员会有权对注册投资公司进行检查，联邦银行监管机构可从前者处获取必需的监管信息，但联邦存款保险公司为确定已投保存款机构的情况而检查其关联的投资公司除外。（5）要求联储、银行监管机构与各州保险监管部门加强协调与合作，相互提供关于银行控股公司和附属保险公司的财务、风险管理和经营信息，以及已投保存款机构与保险公司之间的交易信息，并要求适当的联邦银行监管机构在批准银行控股公司、存款机构与保险公司合并前，与州保险将官部门协商。同时规定各监管当局有义务为所获得的对方信息保密。（注：夏斌等著：《金融控股公司研究》，中国金融出版社2001年版，第174～175页。）这样，该法赋予美联储对金融持股的监管权力。由于美国的金融机构已通过金融控股公司使得银行、保险、证券行业高度混业，这实际上使得美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的唯一一家 联邦机构，监管职能进一步集中整合到美国的中央银行中。
中央银行可以身兼两职的理论依据在于：
第一，中央银行货币政策职能的发挥本身就需要监管职能的配合。理由有三：（1）强有力的金融监管能确保金融统计数据和其他金融信息的真实、准确和及时，这是制定正确货币政策的前提。（2）强有力的金融监管能确保金融机构的稳健运行和金融体系的稳定，这是建立货币政策有效传导机制的关键，是有效实施货币政策的关键。（3）中央银行的银行监管职能可以使其利用自身的权威性和超然地位全面充分地获取制定检验货币政 策所必需的信息，降低其货币政策职能的信息收集成本。
第二，中央银行货币政策的实施又有利于银行监管。货币政策的一些工具或手段，如 存款准备金、公开市场业务等在一定程度上可为金融监管所利用，同时，货币政策目标 的实现也有利于促进金融监管工作的顺利开展。
第三，兼容式监管有助于银行监管摆脱行政干预。凡是那些在中央银行以外成立综合监管机构的国家，一般要通过立法解决监管机构的独立性，以及通过向监管对象收费解决资金来源问题。但是，发展中国家很难做到这点。相比之下，由于货币创造功能，中央银行的资金来源总能得到最起码的保证。这种超然独立性可以使银行监管摆脱财政预算的压力，资金的独立使得其监管行为不必受行政干预，从而保证监管的中立性、客观 性。
最后，统一的监管结构有利于银行监管的国际交流。中央银行在与其他各国中央银行 、国际金融组织如国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行等之间的往来与合作，会促进各国在银行风险管理、监管文化、监管技术、制度建设等方面的相互交流和借鉴，并由此加强本国银行监管的有效性和超前性，做到防患于未然确保金融体系的安全。
二、英、美金融监管制度变革的有益积淀
正如美国学者斯古勒所言：“美国和英国显然在中央银行监管职能上发生了分歧。”（ 注：Heidi Mandanis Schooner，A Comparative Analysis of Consolidated andFunctional Regulation：Super Regulator：The Role of Central Banks in BankSupervision in the United States and the United Kingdom，28 BROOKLYN J.INT‘L L.411，423（2003）。）美国联邦储备委员会以前和现在始终保持其联邦银行三个监管者之一的地位。随着GL
BA法案的通过，联邦储备委员会的监管职能不可否认地得以提高；英格兰银行以前曾是主要的银行监管者，现在却基本丧失这一职能。英国由于合并性监管和大胆的中央银行职能分离而为世界瞩目，同样，逆向而动的美国GLBA方案也被公认为精妙绝伦的举措。毫无疑问，相互对立的英国模式和美国模式都证实为高水平的金融变 革。笔者认为，两国改革的以下积淀应该是有益的：
其一，尽管英国“分离”模式和美国“整合”模式的形成各有其不同的直接原因，但 两国都以变革金融监管制度的方式来应对金融全球化的浪潮，增强本国银行业的实力与 竞争力，这是值得我们思考的。
英国FSMA法案是在银行大量倒闭凸显自律监管难以应付金融超市的经济背景下出台的 .1984年，英国约翰逊??马修银行（Johnson Matthey）的倒闭暴露了1979年银行法案所 建立起来的监管框架的弊端，其结果是该结构为一个全新的立法框架所代替。1987年银行法案确认了银行作为监管者的地位以及加强了它的监管权力，开始建议建立一个新的 “银行监管委员会”执行英格兰银行的监管职能。雪上加霜的是，1991年另一家银行的失败——国际信用与商业银行（BCCI）再一次把英国银行监管框架置于详细审查之下，英格兰银行由于未及时干涉BCCI欺诈行为而遭受严重批评。由上诉法院本汉姆法官（LordJustice Bingham）主持的官方质询，发现英格兰银行过于依赖基于信赖和坦白的自律监管，同时也检测出英格兰银行权限之间的间隙过大。1995年引人注目的巴林银行倒闭促使了英国由银行委员会主持的另一项官方调查，巴林危机大量损失仅仅由巴林集团新加坡分行的一个委派员引发，其倒闭的主要原因是巴林银行管理的失误和缺乏适当的内部管理。此外，也发现英格兰银行作为巴林集团主要监管者的一些过失。正如在先的BCCI倒闭一样，巴林银行一案也提供了国内监管者难以应付复杂的多
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