英美金融监管制度改革及我国之借鉴

融监管之间的衔接与 协调，廓清银行监管、证券监管、保险监管之间的分工与合作成为当务之急。在这方面 ，英国的做法具有借鉴意义。

　　英国在FSA成立不久就发布了《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》，为英国金融监管体制改革后财政部、英格兰银行和金融服务局之间分工协作建立了制度性框架。（注：黎和贵：《英国金融监管体制的改革及启示》， www.financialnews.com.cn/lldx/200309290074.htm.）我国自银监会成立以后，中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会也十分重视相互间的协调配合工作机制建设，于2003年6月初成立了专门工作小组，起草了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》（以下简称《备忘录》），并于9月18日讨论通过了该《备忘录》。《备忘录》内容包括指导原则、职责分工、信息收集与交流和工作机制等几个方面。主要是：（1）按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效的原则，确立了对金融控股公司的主监管制度，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管，而对金融控股公司的集团公司可依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责。（2）建立了三家监管机构对其监管对象的信息收集与交流制度，规定各金融机构负责统一汇总、编制各类数据和报表，按照国家有关规定予以公布。（3）明确了就重大监管事项、对金融控股集团的监管以及跨行业、跨境监管中复杂问题及时进行磋商的做法。 （4）规范了每季度召开联席会议的工作机制和讨论、协商具体专业监管问题的经常联系机制。（注：参见《建立协调配合机制，加强金融监管，防范金融风险》，www.cbrc.gov.cn/yaowen/detail.asp？id = 155.）可见，我国已经将银监会、证监会和保监会之 间稳定的信息沟通机制和多边紧急磋商机制通过立法方式有效固定下来，这是十分可喜的。但现在问题是，人民银行与上述监管机构之间的分工与协作还缺乏制度性建设，这既不利于金融监管，也不利于货币政策的实施。因此，笔者建议在银监会、证监会和保监会之上建立一个类似于英国金融服务局的统一监管机构，并在该机构与人民银行之间建立起制度性的协调合作机制，以实现信息共享，促进金融创新，加强金融监管，防范 金融风险的目的。

　　其次，银监会成立之后，担负着监督管理银行和非银行金融机构安全运营的重要职责 .为了达到维护银行业合法、稳健、高效运行之目标，采用美国的某些灵活做法，是较好的选择。在美国银行监管中，存款保险制占据着不同寻常的地位，有人甚至认为“随着美国在FDIC（联邦储备保险公司）参于银行监管的广泛化和必要化，人们会质疑美联储的有关机构直接银行监管的必要性。如果FDIC对银行败战负根本性的责任，那么是FDIC ，而不是其他机构为逻辑上的银行监管者的位置。”（注：Heidi Mandanis Schooner，A  Comparative Analysis of Consolidated and Functional Regulation：SuperRegulator：The Role of Central Banks in Bank Supervision in the UnitedStates and the United Kingdom，28 BROOKLYN J.INT‘L L.411，441（2003）。）实践表明，美国“近年来虽然出现了大的经济冲击，却并未出现银行挤兑现象，其原因在于储蓄者对于存款保险系统的信任。即使像美国这样经常出现大的银行破产，储蓄者也总能得到全额补偿，虽然明确的存款保险上限为10万美元。”（注：Mathias Dewatripont、Jean Tirole：《银行监管》，石磊、王永钦译，复旦大学出版社2002年版，第51页。） 因此，笔者建议，我国可在银监会之外，成立存款保险机构，并强制有存款业务的银行和非银行金融机构参加保险。银监会负责银行和非银行金融机构的风险防范监管，其实施手段主要是通过对金融机构的审批、检查、稽核；对金融

机构和金融市场的统计管理；对金融市场主体的处罚强制等形式来实现。其中对金融经营的资本充足率、流动性与贷款集中度的监管尤为重要。而存款保险机构则能在减少金融机构（主要是银行）倒闭方面起到重要作用，因而成为保护存款人利益、稳定金融体系和信用的一道重要防线。此外，我国可以借鉴美国的多元监管主体制度，（注：多元泛指以联储（FRS）为代表的银行监管系统、以证券委员会（SEC）为代表的证券监管系统、以国家保险委员会（NAIC）为代表的保险监管系统分别在各自的行业内行使联邦监管权，再往下细分，各个行业监管系统内部又可以分为多元的监管主体。程宗璋：《创新我国金融监管体制的问题研究》， www.pkufli.net/html/institute-chunjiluntan/lun-tan-biao-txt.asp？）它可以确保每家金融机构随时处于严密的监管之下。一家金融机构同时受两家或两家以上的机关的监督管理，有助于监管者从不同侧面、不同角度及时发现银行在经营中存在的问题或漏 洞，并及时采取相应的措施最大限度地降低金融风险。

　　再次，顺应国际金融改革的潮流，以安全性和效益性的统一为价值取向，全面审视我 国的金融监管制度。

　　安全性与效益性应是我国金融监管立法的两大价值目标，两大价值目标之间是对立统一的关系。一方面，由于金融业是高风险行业，且具有发生支付危机的连锁效应，因此安全性是前提。另一方面，金融监管又要成为促进金融创新，提高金融服务效率以及我国金融业在国际市场中的竞争力的根本保证。固然一味追逐赢利性、效益性而不顾流动性、安全性，只能是饮鸠止渴；但迷信流动性、安全性而忽视效益性，也无异于因噎废食。我国的金融监管立法从总的来看，十分注重安全性，而对效益性有所忽视。比如“ 分业经营”监管就是一例。作为一种监管措施，分业经营制度的初衷是想通过限制银行等金融机构的经营范围的方式来控制金融风险，分业经营也确实具有切断风险传递链条的作用，但它也有限制被监管对象的主动性和创造性，进而影响金融效益的弊端。特别是我国已经加入WTO，在2005年以后，金融业将面对实行混业经营、功能齐全、资金实力雄厚的外资银行的全面竞争，为提高我国金融机构的国际竞争力，实现由“分业”到 “混业”的转变，已是我国金融监管立法变革刻不容缓的任务。如果说英、美的做法是先对“分业”监管松绑，然后为适应这一转变而调整监管体制，我国从具体国情出发，先调整监管体制，当然是无可厚非的。但笔者认为，应结合监管体制的调整，以安全性与效益性的统一为价值目标，全面审视金融监管制度，为建立具有我国特色的、科学的 、合理的、高效的金融监管制度而努力。

　　上海交通大学法学院·许多奇