关于刑法中“国家工作人员”的法律辨析

因而未来的国有公司应发展成为经营性的企业法人，而显然不能将在其内从事管理工作的人中列入国家工作人员的范围。
　　其次是事业单位。事业单位的概念是我国建国后在特定的历史时期下形成的，它是一个集合概念，类别多、情况复杂。80年代以前，事业单位以其公益性和非营利性为其主要特征。形式单一，主要由国家举办，实行国家全额拨款。80年代以后，事业单位在经济体制改革中发生了重大变化。组织形式上除由国家举办的和一部分集体举办的以外，出现了联营合资等类型的民办事业组织，经济内容上也有非营利的，营利的和一个单位内既有营利又有公益性的复杂交错的情况；由国家举办的事业单位其经费形式也出现了全额拨款，差额拨款和自收自支三种不同形式。尤其是进入90年代以来，国家推进了事业单位的改革，使原来大一统的国家举办的事业单位分化为全额，差额管理的事业单位和自收自支，企业化管理的事业单位；国家允许事业单位本身从事一定范围内的经营活动，也允许事业单位依法举办各种经营实体，取得一定收入弥补经费的不足。所以讲，事业单位在改革中已逐步脱离国家机关，成为相对独立的市场主体。1998年10月25日国务院颂布了《事业单位登记管理暂行条例》，根据《条例》的规定，事业单位应当具备法人条件并依法申请事业单位法人登记（第3条、第6条），据此，可以认为，在1999年10月25日该《条例》生效之日起，我国所有的事业单位都必须是依法登记或备案的法人。[8]
　　第三类是在人民团体中从事公务的人员。人民团体在我国是指“由于历史原因而形成的具有一定的行政管理职能，由国家编委统一制定编制，费用由国家财政支付，没有在民政部门登记的团体，一般指以下几种：工会、共青团、科学技术协会、全国妇联、华侨联合会、台湾同胞联谊会、全国青年联合会、全国工商联合会。[9]其情况较为特殊，而且很复杂。但在性质上讲，该类人民团体与1989年10月颁布的《社会团体登记管理条例》中规定的社会团体在性质上一样同属于社会团体法人。而且这些人民团体作为参加中国人民政治协商会议的组成部分，已构成了爱国统一战线组织的一部分。因而，在人民团体中从事的管理性工作与国家工作人员依法获得的国家管理职权活动相比，是有着较大区别的。
　　至于第二款中“其他依照法律从事公务的人是”自1979年刑法开始一直到现今历次司法解释都有此补充性规定，显示立法者对未尽事宜总想通过该“口袋”条款将其统统揽入。正是此类立法用语的内涵模糊，导致了实践中对其争议较多。笔者认为，理解此类人员总的原则应当慎重，应始终坚持“从事公务”和“履行一定职务”两个特征同时入手去认识理解，而且在将来修订刑法时，补入“一定的职务身份”为宜。
　　理由三，国家机关的性质及其职能说明了只有在国家机关中从事公务的人员才是国家工作人员。
　　国家机关，是指一切代表国家权力和行使国家行政、检察、审判等职能，组织协调社会、政治经济、科技、军事等活动的依靠国家财政的独立核算的单位由国家依法设立，代表国家意志，行使国家权力，实现国家职能的政治组织。正是由于国家机关本身的性质和特点，决定了它不得经商，办企业或从事营利性的经济活动，从这一点也可以看出国家机关与国有公司企业、事业单位和人民团体是有着本质的区别的。
　　国家机关的职能主要体现的四个方面在前文中已详细阐述，因而可以从其职能和特点得出这样的结论：国家机关工作人所员从事的公务正是国家工作人员本质特征中的所论及的“公务”，结合其法定职务身份，国家工作人员应当而且只能就是国家机关工作人员。
　　在此类问题中一个热点就是中国共产党作为我国的执政党和我国社会主义事业的领导核心其是否属于国家机关。
　　笔者认为，中国共产党作为一个政党，在性质上不能等同于国家机关。因为宪法第5款第三款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织必须遵守宪法、法律……。”这就从逻辑上表明国家机关是与政党、社会团体、企事业组织是并列的而非包含的关系。而且宪法第三章中规定的国家机构有7种：全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各极人民代表大会和地方各级人民政府，民族自治地方的自治机关，人民法院和人民检察院。宪法是国家的根本大法，因而具有最高的法律效力，作为位阶低于宪法的基本法，刑法规定及其司法解释均不能与之相冲突。
　　解决了国家机关的横向范围问题，还不能完全界定国家工作人员的范围。因为除了中央国家机关之外，地方和部门的国家机关都表现为一个纵向的层次上，地方或部门的哪一级机关为国家机关，必须予以明确界定。这一点在宪法中亦有规定，宪法第三章第五节和第六节规定地方国家机关的最低一级为乡，民族乡或镇。《中华人民共和国地方各级人民代表大会组织法和地方各级人民政府组织法》第四十二条规定，城市的国家机关最低一级为市或市辖区的人民政府设立的街道办事处。据此，乡镇和街道办事处是国家机关的下限，在这个下限以下的机关，不属于国家机关。因此，当前理论界普遍关注的村（居）委会组成人员和党的基层组织工作人员不应成为国家工作人员，不能因为其协助乡镇政府或受其委托从事了征收提留，代收代缴水电费，计划生育等公务而任意扩大国家工作人员的范围。这种情况主要是国家行使职权的便宜与变通的方式。目的是为了更好地完成“公务”。另一类是“正在执行职务的人大代表”，作为国家权力机关的组成人员，是我国根本政治制度的直接体现。作为人民代表，他是人民依法直接或间接选举产生，并代表人民行使管理国家事务权力依法执行职务既是其法定权利，又是其法定义务。而且人大是产生其他国家机关的基础，如果人大代表都不属于国家工作人员，那么就从根本上否定国家机关职权的产生。因而，人大代表理应属于国家工作人员。
　　还有一个焦点问题，即人民陪审员。我国《民事诉讼法》第四十条第三款规定：“陪审员在执行陪审职务时，与审判员有同等权利义务。”《刑事诉讼法》第一百四十七条第三款规定：“人民陪审员在人民法院执行职务，同审判员有同等的权利。”显

然作为合议庭组成人员，其依法行使审判权，所以人民陪审员在执行陪审职务时，兼具了国家工作人员的特征，因而应列入国家工作人员。
　　理由四，从建设社会主义法治国家的改革目标来看，“小政府，大社会”的未来政府模式的发展趋势也要求对国家机关工作人员的定性更加严格而细致。
　　精简机构，转变政府职能，改变以往政府统得过死的管理模式在当前大力推行的国务院乃至地方各级政府分流下岗，机构改革的成果中已大见成效，未来的政府将充分体现职责分明，各司其职，层层负责的特点。那些以往由于行业主管而形成的具有行政垄断权力的行业公司已完全脱钩于国家机关组建成企业集团，政府职能的设计规划相比以往在很多领域逐步走向科学。可以这样讲，随着政治体制改革的逐步到位，未来的国家工作人员不仅在数量上大大减少，而且在各部门职能范围也更加细化，严谨，政府的管理权限更加具体明确易于操作。因而，高效、精简、廉洁的政府所界定的国家工作人员不仅在数量是大为减少，在类型的界定上也将更加具体而清晰。
　　三、结语
　　总之，理解《刑法》中关于国家工作人员的规定，既要结合当前我国经济发展的阶段性来实事求是地把握，不能一味地盲目超前，也要以立法的前瞻性和改革不断向纵深发展的方向来仔细研究新的政治、经济体制下，刑法中这一特殊主体的具体内容和本质特征。从而为进一步完善刑事立法提出参考意见。
　　收稿日期：2000-11-03
【参考文献】
　　[1][5][6]阮方民．“国家工作人员”概念若干问题辩析[J]．浙江入学学报（人文社科版），2000,(2):91-97．
　　[2]孙谦、尹伊君．国家工作人员职务犯罪论[J]．法学研究，1998.(4)．
　　[3]江礼华．关于国家工作人员范围的界定问题[A].'98新刑法施行研讨会交流论文[C]．
　　[4]尹伊君．国家工作人员概念辩析[J]．人民检察，1998,(5):4-6．
　　[7]安徽省法学会民商法经济法研究会国企改革课题组．国有控股公司实践中的问

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