政治文明与依法治国基本方略关系研究/毛建平

家。全面落实依法治国基本方略，不仅意味着法律制度将得到全面的遵守，而且意味着法律原则、法律精神、法律价值等法的“内核”将得到全面的体现。这正是从形式法治转向实质法治的根本要求。总之，建设社会主义政治文明的提出，将对依法治国基本方略的全面落实产生重大而深远的影响，将使法治运行的各个方面、各个环节进一步向政治文明的方向发展，即向理性、科学、民主的方向发展。
（一）加强立法工作，提高法律质量，完备法律体系。
马克思曾经指出，“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。” 法律是理性和正义的体现。立法作为一种关于法律的表述，法律内容应当是一种有关客观实在的正确反映而不能是歪曲或者幻想。因此，必须反对立法者的主观任性，反对将立法者的主观意志制定为法律。
长期以来，在我国政界学人的观念中，法被视为统治阶级意志的体现，是专政的工具。应当明确，这种观念与依法治国、政治文明的理念是相冲突的。法律体现为统治阶级的意志意味着，法律必须屈从于统治阶级的权力，成为权力的附庸和奴婢。统治者因此可以一言立法、一言废法，言出法随。正如邓小平所指出的：“往往把领导人的话当做‘法’，不赞成领导人的话叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。” 这极不利于维护法律的稳定性、连续性和权威性，还容易导致立法者利用法律谋取不正当利益、排斥异己、实行专横的统治。萨托利指出：“立法手段的危险在于，事情可能会弄到这种程度：一部分人无视法律对另一部分人实行暴虐统治。” 立法随意、任性，是与依法治国基本方略背道而驰的，是政治不文明的体现。为了防止立法者利用立法权力进行恣意、任性的统治，必须对其进行限制：一是健全立法体制，明确各立法主体相应的立法权限；二是干预立法方式，使之受到严格的立法程序的限制；三是干预立法范围，使之受到更高法律的限制，从而难以染指影响到公民的基本权利。
十六大报告要求，要“加强立法工作，提高立法质量，到二0一0年形成中国特色社会主义法律体系”。完备法律体系是全面落实依法治国基本方略的首要环节。依法治国、建设社会主义政治文明的过程，首先是社会主义法律体系逐步建立和完善的过程。改革开放二十年来，我国立法工作取得了较大的发展，制定了大量的法律法规，初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系，国家政治生活．经济生活和社会生活等方面已基本上有法可依。但同时，我们必须看到立法中存在的问题与不足。首先，立法重在“治民”而不是在“治官”。大量的法律法规都是在规范“民”的行为，而规范“官”的行为的极少。许多重要的，基本的法律如《政党法》、《监督法》、《政务公开法》、《财产申报法》等尚未制定出来。其次，立法中部门利益、地方利益倾向明显。立法成为少数人谋取不正当利益的手段。“在过去一段时间，立法工作中自觉或者不自觉地存在迁就和照顾部门和地方既得利益的现象。在起草法规或者制定司法解释、规章和地方性法规的过程中，一些部门和地方不适当地强化本部门和地方的权利，各部门之间、各地方之间争管辖权、审批权、发证权、收费权、处罚权。” 再次，法律的立、改、废都存在较大的随意性，缺乏科学、合理的规划。有些质量低劣、严重不合时宜的法律法规，在长时间内得不到修改或废除。面对这些问题，我们必须切实转变立法思想，大力加强立法工作。（1）正确认识法律数量和质量的关系，从主要依靠提高法律数量转变到提高法律质量来完善法制的轨道上来。过去，我们常常认为，在立法方面，“有比没有好，快搞比慢搞好”，其实，这种观点并不正确。“法律泛滥不仅会贬低法律的价值，而且还败坏法律的质量” 。关键并不在于法律的数量，而在于法律的质量。（2）要转变“立法宜粗不宜细”的立法思想，坚持立法力求严密细致的原则，注重法律的可操作性。（3）要转变“成熟一个制定一个”的立法思想，从全局出发，有步骤、有规划、有预见地开展立法工作，使法律体系的发展与社会发展的客观实际相适应。
（二）严格依法办事，树立宪法和法律极大的权威
有了良好的法律和完备的法律体系，并不会因此而自然而然地实现法治。“徒法不足以自行”。如果宪法和法律得不到切实有效的遵行，无异于一纸空文。博登海默指出，法律体系的全部意义不仅仅在于制订和颁布良好的、科学的法律，还在于被切实执行。依法治国，建设社会主义政治文明，关键就在于树立宪法和法律至高无上的权威。一切国家机关，武装力量、各政党、各社会团体、企事业组织和公民都必须遵守宪法和法律，对一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。由于种种因素的影响，我国现在的法治状况与建设法治国家、政治文明的要求还有很大的距离。宪法和法律还没有树立起至上的权威，在实际生活中，有法不依、执法不严、违法不究的现象还十分严重。为此，江泽民同志强调指出，除了加快立法进程外，当前突出的任务是“要严格执法，树立社会主义法制的权威”。
首先，作为执政党的中国共产党必须依法执政。
政党政治是现代政治文明的基本标志。在西方竞争性政党体制下，执政党若有法不依、滥用权力、专横腐败，则必然会招致选民的抛弃。政党之间的竞争迫使执政党奉公守法，兢兢业业，忠诚地为百姓谋福利。在中国，共产党处于长期执政的地位，其执政地位几乎不受任何外来的挑战和影响。党作为我国政治生活的核心，直接领导立法、行政、司法等各项工作

。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党是依法治国，建设社会主义政治文明的领导者和组织者，党的领导是实现依法治国、建设社会主义政治文明的根本保证。党模范地遵守宪法和法律，自觉在宪法和法律范围内活动，就能够极大地推动依法治国方略的落实，就能够极大地推动社会主义政治文明建设的进程。反之，党不遵守宪法和法律，就不能保证行政机关依法行政和司法机关的司法公正，依法治国，建设社会主义政治文明最终不能实现。在现实中，党在依法执政方面还存在许多有待改进的问题，主要体现在：在全国人大启动修宪程序之前就超越宪法自行其是的问题；不尊重国家权力机关、甚至违反宪法和相关法律的问题；妨碍审判、检察机关独立行使职权的问题；直接行使国家权力的问题；党政不分带来的问题；对党员领导干部和党的下级组织不守法行为失之放任的问题等等。 这些作法，与依法治国原则严重悖逆，与建设社会主义政治文明的时代主旋律也是不协调的。为此，必须改革党的领导方式和执政方式，使党真正做到依法执政、文明执政。
其次，各级政府必须依法行政。
建立法治国家最直接的目的就是规范和限制政府权力。在人治国家中，民众必须守法，政府可以不守法。在法治国家中，民众应当守法，但政府必须首先守法。从西方国家法治产生和发展的历史来看，法治一开始是作为政府的对立物而出现的。法治“首先是指和专断权力的影响相反的正规法律的绝对的无上的或超越一切的权力，它防止政府方面的专断权、特权甚至广泛的自由裁量权。”
依法行政要求，（1）行政机关应当严格依照法定的权限来从事行政行为，“无法律即无行政”，严禁超越法律行使职权。（2）行政机关在行使法定职权，从事行政活动时，必须严格依法办事。这里的“依法”，既包括依实体法，也包括依程序法。二者同等重要，不可偏废。鉴于长期以来“重实体、轻程序”的倾向，强调行政行为应当遵守法定程序在今天乃至今后显得尤为重要。（3）行政机关违法行使职权，应当承担相应的行政责任。
依法行政还包括遵守公认的政治伦理和从政道德。十六大报告指出，实行依法治国和以德治国相结合。以德治国，重在治官、治权，即提高官员的从政道德。早在1788年，美国宪法之父麦迪逊就曾说过：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能够管理被统治者，然后再使政府管理自身。” 加强从政道德建设，就是政府去控制它自己的必要途径和方式之一。当然，道德约束仅仅是一种“软约束”，对政府官员的约束力十分有限。必须使从政道德法治化，才能产生威慑力。因此，自20世纪70年代始，西方一些国家加强了从政道德立法。1978年，美国国会通过了《政府道德法案》。1993年，美国又颁布了《美国行政部门雇员道德行为准则》。紧接着，加拿大于1994年颁布《加拿

《政治文明与依法治国基本方略关系研究/毛建平(第3页)》