我国企业登记审批程序的问题及其改革

 许多国家的商事登记法一方面强制商事主体申报自身信息、公示自身信息，另一方面，又将维持企业的存续作为贯彻商事登记始终的一项原则，规定了企业合并与分立、营业转让、公司重整、公司更生等制度，特别是企业退出市场的制度，以维护债权人和企业的经营者、劳动者的利益。
而在我国，长期以来，企业登记被定位成一种行政管理措施，其第一位的价值目标是为国家管理提供统计数据，以便于国家下达指令性计划，便于行政归口管理。对企业登记功能的片面认识，并没有随经济的转型而自觉地予以地检讨和反思。到了80年代，企业登记仍然是为了实行管理与监督，“登记与管理归根到底是对企业实行政策监督”，是为了“把企业的经济活动纳入党的方针政策和国家计划轨道，促进企业沿着社会主义方向健康发展”（1982年8月18日人民日报评论员文章《维护经济秩序的重要措施》）；“工商企业登记管理，是国家对工商企业进行行政管理的一项重要措施。它对贯彻以计划经济为主，市场调节为辅的方针，保障企业从事合法经营，取缔非法活动，维护社会主义经济秩序，促进社会主义建设，都有重要作用”（国发[1982]108号文件）。1988年，旨在确认企业法人资格的《企业法人登记管理条例》依然强调，要“建立企业法人登记档案和登记统计制度，掌握与企业法人登记有关的基础信息，为发展有计划的商品经济服务”。管理性的立法思维必然影响到对企业登记职能的定位，使商事登记应有的安全、效率价值无法彰显，程序的设计也因此与确认商事主体资格的现代商事登记制度貌似神离。首先，深受行业归口管理的影响，实行层层审批，多头登记；其次将企业民事主体资格的确认与营业资格的政府监管混同，强调主体资格确认过程中的层层把关，严格审查；再次不注重交易安全，没有市场主体退出的合理通道。
三、进一步完善我国登记审批运行程序的对策建议
改革登记审批程序，必须在准确定位企业登记审批职能的基础上，加强登记机关外部和内部审批程序的改革，形成充分体现效率和安全的制度安排。
（一）改革登记机关外部审批程序
1、清理行政审批，推行独立核准登记制
由行业审批、主管部门审批、授权审批构成的前置审批制，一定程度上是我国现行企业登记管理制度的核心，也是导致企业登记效率低下的主要症结所在，是登记审批程序改革的重点之一。近年来，各级政府着力改革企业登记审批制度，积极探索企业登记审批运行的新模式。一些地方建立了便民服务中心、一厅（站）式审批中心、一门式审批协调服务中心等审批服务性机构，由政府牵头，把负有企业注册登记前置审批职能的主管部门，集中在一个大厅内，同时受理企业登记申请，同时审批，对符合注册条件的，由工商行政管理部门予以登记发照。浙江等地推行了并联审批制度，依托工商局企业注册大厅，统一受理企业注册登记及前置审批申请，并通过传真、计算机通讯等技术手段，将企业注册登记前置审批事项传达给相关部门，实行部门前置审批与工商部门注册登记于一体的审批方式。上海浦东新区立足于实现责任主体由政府部门向市场主体的让渡，对登记注册的告知承诺制进行了可贵的探索。该区对部分企业的设立、开业所涉及到的若干审批事项试行告知与承诺制，由工商部门一门受理，在核定经营范围时，书面告知申请人对从事某一生产经营活动所应当符合或者达到的条件、标准和要求，以及企业应当承担的法律责任，在申请人书面承诺已达到法律、法规规定的条件、标准和要求，并承诺承担相应的法律责任后，对申请人所申请的事项即表示同意或认可，在7个工作日内由审批机关和工商部门分别颁发许可证和营业执照。北京市中关村科技园区推出了全新的企业登记注册管理办法，对法律、法规规定需要进行专项许可的项目全部实行了后置审批。这些制度创新取得了一定成效，但因比较零散，整体效应不够明显。改革企业登记审批程序，必须树立理性的政府管制观，改变管理就是审批的惯性思维，充分体现体制转轨过程中挤缩行政功能、放大市场功能的客观要求和市场经济国家公司设立原则的发展趋势，破除企业登记的审批制框架，以确立登记机关独立核准登记制为目标，全面梳理、改革现行企业登记前置审批制度。
一是要合理设定审批事项，取消不必要的行政审批。首先依据合法性原则，对企业登记的前置审批条件进行改革。对没有法律、行政法规支持的前置审批事项，坚决予以取消。其次依据合理性的原则，修订现行涉及企业登记前置审批的法律和行政法规。凡是可由企业自主决定、市场自行调节和社会组织自我管理，或已经不适应经济社会发展需要的，以及不应由政府直接管理，带有浓厚计划经济色彩的事项，及时修改现行法律规定，予以取消。目前，除银行、保险、证券、期货、药品、食品等特殊行业的审批可予保留外，对股份公司、外资企业、劳服企业、对外贸易等企业的审批应予以取消。
二是要着眼全局，化繁为简，删除重复设置的审批事项。目前的企业登记程序，既有行业主管部门对从业人员资格的认定以及对企业设立条件的审查，又有工商部门对企业登记的审查。客观上造成了不必要的重复审批。如《专利代理条例》第四条规定,“专利代理机构的成立，必须符合下列条件：（一）有自己的名称、章程、固定办公场所；（二）有必要的资金和工作设施；（三）财务独立，能够独立承担民事责任；（四）有三名以上具有专利代理人资格的专职人员和符合中国专利局规定的比例的具有专利代理人资格的兼职人员。律师事务所开办专利代理业务的，必须有前款第四项规定的专职人员。”  该条例第六条同时规定,“申请成立办理国内专利事务的专利代理机构，或者律师事务所申请开办专利代理业务的，应当经过其主管机关同意后，报请省、自治区、直辖市专利管理机关审查；没有主管机关的，可以直接报请省、自治区、直辖市专利管理机关审查”。上述专利代理机构的设立条件，法律有明确的规定，而且四个条件中的前三项条件也是作为企业法人必须具备的，因而，可以由工商机关在登记中予以把关，专利管理机关只要对专利代理人资格进行管理就可以了。现行法律法规中，类似的规定很多。删除重复审批的事项，直接由工商机关进行登记，无疑会减少企业在登记注册中的繁琐审批事务，提高市场准入的效率。
三是要努力推进并联审批，积极探索后置审批。并联审批改变了多部门互不关联、按先后顺序进行串联式许可的做法，提高了审批效率，是现行体制下一项具有活力的、顺应政府机构改革潮流的新工作。正因为如此，王众孚局长在2002年全国工商行政管理工作会议上明确提出，“要积极推进行政审批制度改革，实行企业登记注册互联审批制”。但是，应当看到，并联审批只是治标之举，而非治本之策。并联审批没有改变多头许可的

性质，事实上各个部门仍然在行使各自的审批权限，许可事项和许可部门并没有因此减少。并联式许可改变的只是许可的运作程序，建立或强化了多部门之间的协调机制。目前并联式许可之所以运作良好，基本前提是地方政府的强力推进和协调部门的强力协调。一旦政府支持不力或许可部门之间缺乏沟通、理解和合作，并联式许可随时可能搁浅。
从一定意义上讲，并联审批只是应对WTO  、使企业注册登记许可制向准则制转变的一个特殊的过渡阶段，只是权宜之计。因此，我们在积极推动立法，使并联审批得到法律法规支撑的同时，必须积极探索后置审批。后置审批实现了企业法人资格与经营资格的分离登记，代表了前置审批制度改革的方向。在英国，公司设立的专项行政审批全部后置。如设立医药制品公司，先在主管公司登记的COMPANIES  HOUSE登记注册，取得营业执照，在找到所在地政府的医药卫生部门、环境保护部门审批，取得法定的专项审批后，始得生产。如果一年以内没有经过有关行政部门专项批准，公司无法运转，再由COMPANIES  HOUSE吊销营业执照。这种后置审批的做法，鼓励了创业投资。在目前的审批改革中，可以考虑将公共场所卫生许可、治安许可、消防许可等审批事项，改为企业设立登记后，再到有关部门办理审批手续。
2、集中登记事权，理顺登记体制
现代社会组织分为政府组织、营利组织和非营利组织三大类，它们分别是政治领域、经济领域和社会领域的主要组织形式，分别由性质不同的法律法规来调整各自成立、变更、终止过程中产生的法律关系。各国通行的立法一般也是将营利性组织的登记统一由一个部门或机构负责，以保证商事登记制度的统一以及各类法律关

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