有关统筹设计和稳步实施税制改革的策略思考
摘要：本文就新形势下深化税制改革的必要性和可行性进行了客观分析，提出应在年度和税种之间统筹安排增税和减税的改革措施，实行结构性的税制改革；在财政资源的统筹配置中考虑税制改革成本，把税制改革纳入公共财政建设的总体设计之中；配套实施分税制财政体制和转移支付制度等相关领域的改革；同步实施税收征管改革，实现税制改革和征管改革的良性互动等政策建议。
关键词：税制改革 统筹设计 稳步实施
一、进一步深化税制改革的必要性
党的十六届三中全会通过的《中国共产党中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出了“分步实施税收制度改革”的战略部署。这是在全面总结1994年税制改革取得的历史性成就，深刻分析现行税收制度存在的问题，准确把握我国社会经济发展面临的新形势的基础上做出的重大决策，反映出完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会对税收制度建设提出的迫切要求。
第一，坚持发展是第一要务，提高我国经济竞争力，迫切要求改革现行税制，创新税制体系。与10年前相比，我国宏观经济环境发生了重大变化：经济发展进入新的阶段，现代化建设第三步战略开始实施；市场供求关系由供不应求转变为结构性过剩，资源配置的市场化程度大幅度提高；国家宏观经济政策目标从抑制通货膨胀转移到扩大社会有效需求，经济增长方式发生了很大转变。特别是在科技革命的影响下和全球产业调整趋势的带动下，推进经济结构战略性调整已成为新时期我国经济建设的一条主线。在经济全球化进程加速和加入WTO之后，提高我国经济竞争力，保证我国经济在国际竞争中的最大利益，已成为新时期我国所面临的重大挑战。然而，现行税制所包含的计划经济体制的历史残留和经济过热时期的阶段特征，明显不适应新形势发展的要求。虽然1998年以后我国陆续对税收政策做了一些调整，但是税制总体框架和政策基本取向没有发生根本变化，税制不统一、税基不规范、税率不合理、税负不公平的问题依然比较突出，“内外二元”、“城乡二元”的税制格局特征依然十分明显，这对于我国经济结构的改善和经济市场化程度的提升是十分不利的。因此，只有通过全面深化税制改革，消除现行税制弊端，创新税收制度体系，营造统一、公平、透明、规范的税收政策环境，才能更加充分地发挥税收职能，更加有效地提高我国经济竞争力，更好地促进社会经济的全面发展。
第二，关注重大民生问题，解决改革发展过程中的突出矛盾，迫切要求调整税收政策取向，强化税收调节功能。近年来，在改革和发展的过程中，一些关系民生的重大问题突出地暴露出来，如，收入分配差距拉大，就业再就业压力加大， “三农”问题突出，区域经济发展不平衡，生态环境恶化等等。这些问题如果不能有效解决，不仅不利于国民经济的持续健康发展，而且也不利于人民生活的改善，甚至影响到社会的稳定，影响到全面建设小康社会目标的实现。而现行税制格局制约了税收政策取向的调整，导致税收政策在缩小收入分配差距、促进就业和再就业、协调区域经济发展等方面不仅难以充分发挥作用，甚至在一定程度上还存在着反向调节。因此，为更好地解决重大民生问题，使税收政策更紧密地与中央的宏观政策保持一致，就必须通过深化税制改革，进一步突出税收政策关注民生的取向。
第三，坚持扩大内需的方针，调整优化积极财政政策，必然要求进一步发挥税收职能，实行有增有减的结构性税制改革。 1998年以来我国实施的积极财政政策，以增发国债、扩大政府投资、加大基础设施投入为主要内容，取得了有目共睹的成就。但也存在着财政风险积聚、政府投资边际效应递减等方面的问题。面对新形势，为切实贯彻中央提出的坚持和完善扩大内需的方针，就需要调整和优化积极财政政策的内容，将重点从扩大政府支出转向优化供给结构、刺激市场需求等方面。这就要求进一步突出税收政策作为财政政策重要工具的地位，发挥税收政策在启动民间投资、刺激消费需求、促进外贸出口、优化产业结构等方面的独特作用，使之与其他宏观经济政策协调配合，着力形成我国经济稳定增长的内在机制，从而促进经济的持续健康快速发展。
二、进一步深化税制改革的可行性
第一，我国国民经济的持续增长为税制改革提供了难得的机遇。当前我国经济正处在新一轮经济周期的扩张阶段，经济的持续增长为税收的快速增长提供了稳定的源泉。从2000～2003年看，税收收入（含农业税收，不含关税，未扣除出口退税）分别比上年增长22%、19%、13%和20%，年增收额分别为2396亿元、2529亿元、2088亿元和3458亿元，由经济增长带来的税收增收额分别占各年增收额的61%、29%、48%和44%.按照党的十六大提出的到2020年GDP再翻两番的目标，未来一段时期内，如不出现重大意外事件，GDP年均增长率可望保持7%甚至更高的水平，税收收入也将因此保持相应的增长势头，从而能有效地缓解甚至消化改革对税收收入的影响。
第二，税收征管效能的提高为税制改革提供了良好的保障。近年来，随着依法治税各项措施的全面推行和征管改革、信息化建设的不断推进，税收征管的效能有了较大提高，对税收增收的作用逐步显现。在2000～2003年的税收增长额中，综合性征管因素分别占到26%、45%、56%和45%.这说明，当前我国税收正步入一个以经济增长为基础，以法治环境优化、征管手段改进和征管机制完善为依托的增长阶段。随着“金税工程”三期建设的全面铺开，随着相关税收征管信息系统的启动，可以预期，上述综合性征管因素的作用还将进一步发挥，这将为税制改革的顺利实施提供可靠的管理基础。
第三，当前的税负状况为税制改革提供了一定的空间。2003年，我国宏观税负水平为17.5%.这一水平，虽然与发达国家相比还属偏低，但是在世界性减税浪潮兴起的背景下，我国税收收入持续快速的增长使这一差距正逐渐缩小。如果剔除社会保障费因素，我国现有的宏观税负水平已经超过了1999年日本16.4%的水平，接近美国21.6%的水平。如果考虑到我国目前的税外收费状况，纳税人的总体负担水平与发达国家相比也是不低的。同时，从边际税负的角度看，近几年我国宏观边际税负水平（即新增税收收入占新增GDP的百分比）已处高位，2000～2003年分别为32%、32%、40%和37%.这说明，税收在新增GDP的分配中已占据了相当的份额。因此，通过实施税制改革，对纳税人的负担结构和负担水平进行合理调整并适度降低，是具有一定的空间，也是非常必要的。
三、进一步深化税制改革的目标
为贯彻落实《决定》的精神和部署，需要对新时期税制改革的总体目标进一步予以明确。对此，笔者认为，改革的总体目标应当强调：适应经济形势和国家宏观调控的需要，完善税制要素，优化税制结构，营造统一、公平、规范、透明的税收制度环境，为到2010年形成中国特色社会主义法律体系，到2020年建立比较完善的社会主义市场经济体制并且全面建设小康社会，发挥更加积极的作用。具体而言，为使税制改革方案更加切合新时期新形势的要求，更加体现时代的特征，需要
第一，统一税法，公平税负。统一内外税制，统一城乡税制，按照市场经济条件下各类经济主体公平竞争的原则、按照世贸组织的基本规则，规范我国的税收优惠政策，消除现行税制存在的对不同经济主体的不同税收待遇，实现各类经济主体之间税收待遇平等、税收负担公平，以保证市场在资源配置中发挥基础性作用。
第二，优化税制，明晰税权。一方面，要立足我国国情，参照国际惯例，科学构建税制结构模式，合理选择主体税种和税种类别；要根据市场经济发展的现实需要，明确和规范相应的税制要素，提高税法的透明度。另一方面，要根据经济社会事务管理责权的划分，在逐步理顺中央和地方在财税等领域的分工和职责的基础上，在统一税政前提下，明确界定税权，统筹兼顾中央和地方利益，赋予地方适当的税政管理权，以充分调动中央和地方两个积极性。
第三，规范政府分配方式。健全公共财政体制，从收入的角度看，就是要大力实施税费改革，清费立税，进一步确立税收在政府参与国民收入分配中的主导地位，以规范政府收入行为，减轻居民和企业的负担，提高社会经济效率。
第四，提高税收征管效能。税制改革方案的设计，一定要从我国社会经济生活的实际出发，从中国国情出发，力求使改革后的税制简便易行，具有较强的可操作性，有利于建立科学严密的税收征管机制，提高税收征管质量和效率，降低征纳双方税收成本。
第五，促进税收与社会、经济、自然的协调发展。要树立全面、协调、可持续的科学的发展观，强化税收优化资源配置、调节收入分配的功能，确保税收与国民经济同步增长，或略高于国民经济的速度增长，实现税收与社会经济协调发展。
四、进一步深化税制改革的策略思考
第一，需要在年度和税种之间统筹安排增税和减税的改革措施，实行结构性的税制改革。为确保国家财政收入的稳定，避免年度之间财政收入的大起大落，税制改革措施的推出必须在收入的增减方向和时间的进度安排上统筹协调。这种协调既体现在一个税种内部，也体现在不同税种之间。对于单个税种，在全方位改革条件不够成熟的情况下，可以先行对某些税制要素进行局部调整，逐步予以推进。对于不同税种，在综合考虑改革的迫切性和改革对财政收入影响的基础上，合理进行搭配，选择恰当时机予以实施。
第二，需要在财政资源的统筹配置中考虑税制改革成本，把税制改革纳入公共财政建设的总体设计之中。进行结构性的税制改革，从财政角度看，既有减收的因素，也有增收的因素。虽然改革初期财政会面临暂时性减收，但是减收的幅度可以通过策略性安排加以控制。一方面，分步实施税制改革，注意增税政策、减税政策与不同年份财政收支规模的合理搭配，使税制改革对财政的影响控制在财力可以承受的范围之内。另一方面，可以在财政支出预算总体框架中事先安排税制改革成本，统筹配置财政资源，合理调整支出结构，使国家财政由于税制改革而承受的压力得以有序释放。在特殊情况下，还可以适当运用国债资金，弥补因减税而导致的财政缺口。通过这种策略性的安排，财政上耗用的只是机会成本，并不实际表现为财政收支规模的扩大，不会直接损及有关方面的既得利益，而税制改革的力度和财政的承受能力却能较好地统一起来，确保改革的顺利实施。
第三，需要配套实施分税制财政体制和转移支付制度等相关领域的改革。虽然可以通过税制改革方案的具体设计，尽可能减轻税制改革对相关行业、部门和地区利益的影响，但是改革本身就是利益的调整，在一定程度上对行业、部门、地区的利益产生影响是不可避免的。要减轻这些负面影响，平衡由于改革产生的利益不均，就需要其他相关领域通过体制或制度上的改革予以配套。总体来看，分税制财政体制、转移支付制度与税制改革的联系最为紧密，需要配套加以改革，否则势必会影响税制改革的进程和成效。特别需要指出的是，税费改革必然会涉及部门之间利益的调整，这就必须要有相应的配套制度改革加以协调。
第四，需要同步实施税收征管改革，实现税制改革和征管改革的良性互动。税制改革方案的设计必须考虑现实的征管能力，但与此同时，税收征管水平也应该根据税制发展的要求加以积极地改进。新时期深化税制改革将使税收制度朝着更加科学化、现代化的方向发展，现有的征管理念、征管条件、征管手段和征管技术都必须进行相应的调整和完善，以确保税制改革的实施到位。
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关键词：税制改革 统筹设计 稳步实施
一、进一步深化税制改革的必要性
党的十六届三中全会通过的《中国共产党中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出了“分步实施税收制度改革”的战略部署。这是在全面总结1994年税制改革取得的历史性成就，深刻分析现行税收制度存在的问题，准确把握我国社会经济发展面临的新形势的基础上做出的重大决策，反映出完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会对税收制度建设提出的迫切要求。
第一，坚持发展是第一要务，提高我国经济竞争力，迫切要求改革现行税制，创新税制体系。与10年前相比，我国宏观经济环境发生了重大变化：经济发展进入新的阶段，现代化建设第三步战略开始实施；市场供求关系由供不应求转变为结构性过剩，资源配置的市场化程度大幅度提高；国家宏观经济政策目标从抑制通货膨胀转移到扩大社会有效需求，经济增长方式发生了很大转变。特别是在科技革命的影响下和全球产业调整趋势的带动下，推进经济结构战略性调整已成为新时期我国经济建设的一条主线。在经济全球化进程加速和加入WTO之后，提高我国经济竞争力，保证我国经济在国际竞争中的最大利益，已成为新时期我国所面临的重大挑战。然而，现行税制所包含的计划经济体制的历史残留和经济过热时期的阶段特征，明显不适应新形势发展的要求。虽然1998年以后我国陆续对税收政策做了一些调整，但是税制总体框架和政策基本取向没有发生根本变化，税制不统一、税基不规范、税率不合理、税负不公平的问题依然比较突出，“内外二元”、“城乡二元”的税制格局特征依然十分明显，这对于我国经济结构的改善和经济市场化程度的提升是十分不利的。因此，只有通过全面深化税制改革，消除现行税制弊端，创新税收制度体系，营造统一、公平、透明、规范的税收政策环境，才能更加充分地发挥税收职能，更加有效地提高我国经济竞争力，更好地促进社会经济的全面发展。
第二，关注重大民生问题，解决改革发展过程中的突出矛盾，迫切要求调整税收政策取向，强化税收调节功能。近年来，在改革和发展的过程中，一些关系民生的重大问题突出地暴露出来，如，收入分配差距拉大，就业再就业压力加大， “三农”问题突出，区域经济发展不平衡，生态环境恶化等等。这些问题如果不能有效解决，不仅不利于国民经济的持续健康发展，而且也不利于人民生活的改善，甚至影响到社会的稳定，影响到全面建设小康社会目标的实现。而现行税制格局制约了税收政策取向的调整，导致税收政策在缩小收入分配差距、促进就业和再就业、协调区域经济发展等方面不仅难以充分发挥作用，甚至在一定程度上还存在着反向调节。因此，为更好地解决重大民生问题，使税收政策更紧密地与中央的宏观政策保持一致，就必须通过深化税制改革，进一步突出税收政策关注民生的取向。
第三，坚持扩大内需的方针，调整优化积极财政政策，必然要求进一步发挥税收职能，实行有增有减的结构性税制改革。 1998年以来我国实施的积极财政政策，以增发国债、扩大政府投资、加大基础设施投入为主要内容，取得了有目共睹的成就。但也存在着财政风险积聚、政府投资边际效应递减等方面的问题。面对新形势，为切实贯彻中央提出的坚持和完善扩大内需的方针，就需要调整和优化积极财政政策的内容，将重点从扩大政府支出转向优化供给结构、刺激市场需求等方面。这就要求进一步突出税收政策作为财政政策重要工具的地位，发挥税收政策在启动民间投资、刺激消费需求、促进外贸出口、优化产业结构等方面的独特作用，使之与其他宏观经济政策协调配合，着力形成我国经济稳定增长的内在机制，从而促进经济的持续健康快速发展。
二、进一步深化税制改革的可行性
第一，我国国民经济的持续增长为税制改革提供了难得的机遇。当前我国经济正处在新一轮经济周期的扩张阶段，经济的持续增长为税收的快速增长提供了稳定的源泉。从2000～2003年看，税收收入（含农业税收，不含关税，未扣除出口退税）分别比上年增长22%、19%、13%和20%，年增收额分别为2396亿元、2529亿元、2088亿元和3458亿元，由经济增长带来的税收增收额分别占各年增收额的61%、29%、48%和44%.按照党的十六大提出的到2020年GDP再翻两番的目标，未来一段时期内，如不出现重大意外事件，GDP年均增长率可望保持7%甚至更高的水平，税收收入也将因此保持相应的增长势头，从而能有效地缓解甚至消化改革对税收收入的影响。
第二，税收征管效能的提高为税制改革提供了良好的保障。近年来，随着依法治税各项措施的全面推行和征管改革、信息化建设的不断推进，税收征管的效能有了较大提高，对税收增收的作用逐步显现。在2000～2003年的税收增长额中，综合性征管因素分别占到26%、45%、56%和45%.这说明，当前我国税收正步入一个以经济增长为基础，以法治环境优化、征管手段改进和征管机制完善为依托的增长阶段。随着“金税工程”三期建设的全面铺开，随着相关税收征管信息系统的启动，可以预期，上述综合性征管因素的作用还将进一步发挥，这将为税制改革的顺利实施提供可靠的管理基础。
第三，当前的税负状况为税制改革提供了一定的空间。2003年，我国宏观税负水平为17.5%.这一水平，虽然与发达国家相比还属偏低，但是在世界性减税浪潮兴起的背景下，我国税收收入持续快速的增长使这一差距正逐渐缩小。如果剔除社会保障费因素，我国现有的宏观税负水平已经超过了1999年日本16.4%的水平，接近美国21.6%的水平。如果考虑到我国目前的税外收费状况，纳税人的总体负担水平与发达国家相比也是不低的。同时，从边际税负的角度看，近几年我国宏观边际税负水平（即新增税收收入占新增GDP的百分比）已处高位，2000～2003年分别为32%、32%、40%和37%.这说明，税收在新增GDP的分配中已占据了相当的份额。因此，通过实施税制改革，对纳税人的负担结构和负担水平进行合理调整并适度降低，是具有一定的空间，也是非常必要的。
三、进一步深化税制改革的目标
为贯彻落实《决定》的精神和部署，需要对新时期税制改革的总体目标进一步予以明确。对此，笔者认为，改革的总体目标应当强调：适应经济形势和国家宏观调控的需要，完善税制要素，优化税制结构，营造统一、公平、规范、透明的税收制度环境，为到2010年形成中国特色社会主义法律体系，到2020年建立比较完善的社会主义市场经济体制并且全面建设小康社会，发挥更加积极的作用。具体而言，为使税制改革方案更加切合新时期新形势的要求，更加体现时代的特征，需要
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突出以下几个方面：
第一，统一税法，公平税负。统一内外税制，统一城乡税制，按照市场经济条件下各类经济主体公平竞争的原则、按照世贸组织的基本规则，规范我国的税收优惠政策，消除现行税制存在的对不同经济主体的不同税收待遇，实现各类经济主体之间税收待遇平等、税收负担公平，以保证市场在资源配置中发挥基础性作用。
第二，优化税制，明晰税权。一方面，要立足我国国情，参照国际惯例，科学构建税制结构模式，合理选择主体税种和税种类别；要根据市场经济发展的现实需要，明确和规范相应的税制要素，提高税法的透明度。另一方面，要根据经济社会事务管理责权的划分，在逐步理顺中央和地方在财税等领域的分工和职责的基础上，在统一税政前提下，明确界定税权，统筹兼顾中央和地方利益，赋予地方适当的税政管理权，以充分调动中央和地方两个积极性。
第三，规范政府分配方式。健全公共财政体制，从收入的角度看，就是要大力实施税费改革，清费立税，进一步确立税收在政府参与国民收入分配中的主导地位，以规范政府收入行为，减轻居民和企业的负担，提高社会经济效率。
第四，提高税收征管效能。税制改革方案的设计，一定要从我国社会经济生活的实际出发，从中国国情出发，力求使改革后的税制简便易行，具有较强的可操作性，有利于建立科学严密的税收征管机制，提高税收征管质量和效率，降低征纳双方税收成本。
第五，促进税收与社会、经济、自然的协调发展。要树立全面、协调、可持续的科学的发展观，强化税收优化资源配置、调节收入分配的功能，确保税收与国民经济同步增长，或略高于国民经济的速度增长，实现税收与社会经济协调发展。
四、进一步深化税制改革的策略思考
第一，需要在年度和税种之间统筹安排增税和减税的改革措施，实行结构性的税制改革。为确保国家财政收入的稳定，避免年度之间财政收入的大起大落，税制改革措施的推出必须在收入的增减方向和时间的进度安排上统筹协调。这种协调既体现在一个税种内部，也体现在不同税种之间。对于单个税种，在全方位改革条件不够成熟的情况下，可以先行对某些税制要素进行局部调整，逐步予以推进。对于不同税种，在综合考虑改革的迫切性和改革对财政收入影响的基础上，合理进行搭配，选择恰当时机予以实施。
第二，需要在财政资源的统筹配置中考虑税制改革成本，把税制改革纳入公共财政建设的总体设计之中。进行结构性的税制改革，从财政角度看，既有减收的因素，也有增收的因素。虽然改革初期财政会面临暂时性减收，但是减收的幅度可以通过策略性安排加以控制。一方面，分步实施税制改革，注意增税政策、减税政策与不同年份财政收支规模的合理搭配，使税制改革对财政的影响控制在财力可以承受的范围之内。另一方面，可以在财政支出预算总体框架中事先安排税制改革成本，统筹配置财政资源，合理调整支出结构，使国家财政由于税制改革而承受的压力得以有序释放。在特殊情况下，还可以适当运用国债资金，弥补因减税而导致的财政缺口。通过这种策略性的安排，财政上耗用的只是机会成本，并不实际表现为财政收支规模的扩大，不会直接损及有关方面的既得利益，而税制改革的力度和财政的承受能力却能较好地统一起来，确保改革的顺利实施。
第三，需要配套实施分税制财政体制和转移支付制度等相关领域的改革。虽然可以通过税制改革方案的具体设计，尽可能减轻税制改革对相关行业、部门和地区利益的影响，但是改革本身就是利益的调整，在一定程度上对行业、部门、地区的利益产生影响是不可避免的。要减轻这些负面影响，平衡由于改革产生的利益不均，就需要其他相关领域通过体制或制度上的改革予以配套。总体来看，分税制财政体制、转移支付制度与税制改革的联系最为紧密，需要配套加以改革，否则势必会影响税制改革的进程和成效。特别需要指出的是，税费改革必然会涉及部门之间利益的调整，这就必须要有相应的配套制度改革加以协调。
第四，需要同步实施税收征管改革，实现税制改革和征管改革的良性互动。税制改革方案的设计必须考虑现实的征管能力，但与此同时，税收征管水平也应该根据税制发展的要求加以积极地改进。新时期深化税制改革将使税收制度朝着更加科学化、现代化的方向发展，现有的征管理念、征管条件、征管手段和征管技术都必须进行相应的调整和完善，以确保税制改革的实施到位。
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