公法视野下中国证券管制体制的演进

地方政府主要偏重对发行股票企业的审批和监管，以有利于企业吸收社会流动资金、促进地方经济发展，而缺乏对股票交易市场的规范，更毋宁说对投资人的保护了。然而，随着股份制在全国的影响不断增强，中央政府开始密切关注证券市场的作用，并通过行政立法与各种政策，整合全国的证券市场。

　　这一趋势自1987年开始。1987年，国务院发布了《关于加强股票、债券管理的通知》。这是中央政府第一次对股票市场作出统一规范。该通知显然对股票市场的发展持慎重态度，试图通过中央政策来限制公开发行股票企业的类型，控制股票市场的发展规模[16]：第一，股票发行主要限于在少数经过批准的集体所有制企业中试行，全民所有制企业不得向社会发行股票，只能发行债券；第二，新建企业的合作各方可以试用股票形式互相投资、合股或参股，未经中国人民银行批准，不得向社会发行股票；第三，企业发行债券必须经中国人民银行批准，并通过中国人民银行合同国家计划、财政等部门制定年控制额度进行宏观调控。

　　各地仍出现了试行企业股份制的热潮。1990年－1991年初，上海市和深圳市市政府相继建立的证券交易所，标志着中国证券市场已初具规模。为了增强中央政府对股票市场的控制能力，国务院规定向社会公开发行股票的试点地区仅限于上海与深圳两地，1990年，更在中国人民银行设立了由八个部委共同参加的国务院股票审批办公室。同年，国务院在一次关于规范向社会公开发行股票的发文中，显示出增强管理股票市场深度与广度的决心，该文件规定：“除已批准上海、深圳两市向社会公开发行股票的试点外，凡由地方政府批准实施，但未经中央有关部门审批的，要在近期内上报国家体改委、国家国有资产管理局、中国人民银行重新履行审批手续。”而且，即便是上海市与深圳市市政府制定的有关公开发行股票的规章制度和管理办法，也须报经国家体改委、国家国有资产管理局、中国人民银行审查批准后才能施行。[17]1992年，国务院又设立国务院证券管理办公室，以加强对证券市场的统一领导与协调。

　　也是从1991年开始，中央政府对股票市场方方面面的控制越来越多。主要表现在国务院各部委在职能范围内制定的股份制企业管理办法，进一步细化了股票市场管理的各项规则，强化了中央政府对股票市场的控制能力。国家体改委制定的《股份制企业试点办法》是一个最具代表意义的规章，规定：“进行向社会公开发行股票的股份制试点的省、市、自治区，其股票发行办法和规模必须经中国人民银行和国家体改委批准，并经国家计委平衡后，纳入国家证券发行计划。”[18]作为此规章的配套“文件”，国家计委和体改委制定的《股份制试点企业宏观管理的暂行规定》确定了“国家要加强对股份制企业发行和上市股票的规模和结构管理，做到统一规划，综合平衡”的原则。国家税务总局的《股份制试点企业有关税收问题的暂行规定》规定了向社会发行的股票交易的印花税率。国家国有资产管理局制定的《股份制试点企业国有资产管理暂行规定》规定了上市企业的资产评估立项的要求。财政部制定的《股份制试点企业会计制度》与《股份制试点企业财务管理若干问题的暂行规定》规范了股份制企业的财务与会计制度等等。[19]此外，当时的行业主管部门也制定了相应规定，如《能源部关于电力行业贯彻〈股份制企业试点办法〉若干意见的通知》、《对外经济贸易部关于经贸企业股份制试点有关问题的通知》、《电力工业部关于印发〈电力行业股份制企业试点暂行规定〉的通知》等等。

　　上述的诸多规章和规范性文件表明，一方面，中央政府改变了1987年将股票发行仅限于少数经批准的集体企业、严格控制股票市场规模的基本态度，立法与政策开始倾向于在国营企业推广股份制试点、通过股票市场来推动国企改革。另一方面，中央政府控制股票市场的深度和广度在不断加强。如果说，股票市场在中央政府的默许下萌生，地方政府在初期享有了相当自由的监督管理权的话，那么现在，中央政府设立统一规则、变革国家控制企业方式、推动股票市场发展的的同时，也开始直接对股票市场进行调控。国家各相关部委制定的一系列有关股份制试点企业的管理规定，与其解读为国营企业深受政府方方面面束缚的明例，莫若看成是一个中央政府有理有节地放松对国营企业管制、扩大股票市场为市场转制提供广阔空间的过程。[20]

　　不过，故事还有另外一种说法：虽然中央政府出台了诸多立法与政策，涉及股票市场的规则变得繁多而复杂，虽然上海证券交易所和深圳证券交易所已醒目登场，然而至目前为止，整个股票市场却只能算是经济体制转轨时期、中央政府自上而下进行国有企业改革过程中一个附带的搭链。在专门的中央相关立法、专门的证券监管机关出现之前，证券市场各自为阵、有关证券监管的立法审批多于监管、“证券监管权划分不十分清楚，监管内容也相对简单”的状况并无实质性改观。逐渐加强政府行为规范的公法体系，尽管给各类市场主体带来了更多可自由呼吸的氧气，不过，除了行政诉讼法等少数法律外，这些法律规范仍属行政体系主动下放权力和自我节制。[21]证券市场主体获得的还只是一种类似于美国法特权（privilege）的利益，[22

]释放氧气的开关仍在政府的手中。

　　三、中央证券监管体制的初建与立法上的发展（1992－1998）

　　既有中央政府又有地方政府、既有金融监管机构又有政府综合部门和行业主管部门的分散监管体制，责、权、利不明确，各监管机构都或多或少存在着重审批、轻监管的问题。这样的监管体制无法应付突如其来的紧急事件。1992年8月，深圳发售新股认购抽签表时，由于程序上存在的问题，造成了混乱，酿成“8－10”风波。中央政府意识到：“由于我国有关证券市场的法律、法规和监督体系还不健全，证券市场的操作经验不足，投资者缺乏必要的风险意识，一些地方推行股份制改革和发展证券市场存在着一哄而上的倾向，加之证券市场管理政出多门、力量分散和管理薄弱，使证券市场出现了一些混乱现象。”[23]

　　因此，1992年10月，对证券市场进行统一宏观管理的主管机构国务院证券委员会（简称证券委）及其监管执行机构中国证券监督管理委员会（简称证监会）宣告成立。证券委的主要职责为：“负责组织拟订有关证券市场的法律、法规草案；研究制定有关证券市场的方针政策和规章，制定证券市场发展规划和提出计划建议；指导、协调、监督和检查各地区、各有关部门与证券市场有关的各项工作；归口管理证监会。”证监会则由有证券专业知识和实践经验的专家组成，按事业单位管理，主要职责为：“根据证券委的授权，拟订有关证券市场管理的规则；对证券经营机构从事证券业务，特别是股票自营业务进行监管；依法对有价证券的发行和交易以及对向社会公开发行股票的公司实施监管；对境内企业向境外发行股票实施监管；会同有关部门进行证券统计，研究分析证券市场形势并及时向证券委报告工作，提出建议。” [24]代表国务院对证券市场实施统一管理的证券委及证监会的成立，初步实现了证券市场监管权力由地方政府向中央政府集中。尽管在中央层面上，对证券市场的监管权仍分散由国务院各相关部门掌握：

　　1.国务院证券委员会负责制定证券市场监管、发展的重大方针、政策，其中包括每个年度股票发行额度的决定；

　　2.中国证监会依照《公司法》、《股票发行与交易暂行条例》以及国务院文件的规定，会同各个部门对股份有限公司的股票发行、上市交易进行监督管理；同时对各类证券中介机构的中介活动，以及投资者的投资行为进行监管；

　　3.国家计划委员会根据国务院证券委员会的计划和建议进行综合平衡，编制证券计划；

　　4.中国人民银行负责审批和归口管理证券经营机构；

　　5.财政部归口管理注册会计师和会计师事务所，其从事证券业务的资格由中国证监会审定；

　　6.国家体改委负责股份制试点工作；

　　7.司法部与中国证监会共同负责审批从事证券业务的律师和律师事务所的资格；

　　8.交易所在人事方面的管理以地方人民政府为主，业务方面的监管以中国证监会为主。[25]

　　这种监管权力的横向分散，对中央政府而言，目的在于确立一个“各司其职、各负其责、协调配合的证券市场监督管理体系”；[26]这实际上是一种信号：通过这一各司其职的监管体制，中央政府强化了对证券市场的管制。从规范证券市场的立法建构过程来看，专门规范股票市场的行政法规与行政规章出台正是在1992年这一监管体制建立之后。这些行政法规与行政规章，除证券委或证监会独立起草的行政规章之外，多为证券委、证监会与相关部门联合起草。[27]这些行政法规与行政规章为建设一个公平、公正、公开的证券市场提供了最低程度的制度性框架。

　　当然，政府通过立法来规范证券市场发展的过程并非一蹴而就。在此阶段，政府对证券市场仍拥有不容质疑的管制权，证券市场的规模、市场发展的进度、甚至参与证券市场的主体资格都是在政府严格控制之中：“证券的发行必须按上述程序和职

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