我国行政程序法治的现状及对策分析/陈启超
政机关留下了太大的自由裁量权，容易造成滥用职权。
3、行政程序由行政机关自身设定，结果往往是扩大自己的权利，增加相对人的义务，权利义务不对等。
过去，我国有关行政活动程序的立法绝大多数都是由行政机关自身制定的（现在多数立法也往往是由行政机关主持起草的），行政机关具有宪法上的“国有”立法权（制定行政法规、规章的权利）。长期以来，缺少统一的、规范立法权力行使的法律（直到2000年3月15日才通过、公布了《立法法》，自2000年7月1日起施行，从实施效果看，对立法行为的约束好像并不明显；2001年11月16日国务院才制定公布了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，自2002年1月1日起施行），行政机关往往都从自身或部门利益出发，争相行使立法权，通过立法扩大其权力。由于行政机关立法的出发点，关注的是自身利益，所以往往是限制自身权利的少，增加行政相对人义务的多；轻视程序性规定，忽视对行政相对人权益的保护。比如最典型的，我国《行政复议法》第14条的规定，赋予了国务院以最终裁决权，这实是国务院“不想当被告”的缘故！
还有，关于时效程序的规定，往往也不对等。对相对人规定有明确的时效，违反时效将会失去本可得到的权益，或受到行政处罚（如未在一定时限内交纳税费等）；而行政机关自己在外部行政法律关系中却很少受到限制，只是在这几年《行政处罚法》和《行政复议法》的立法中，才开始有这方面的规定。
4、行政程序的参与性弱，透明度低。
行政程序的参与性的强弱和透明度的高低，是行政程序民主化程度的重要体现。在我国，相当一部分行政程序缺乏民主性和参与性，没有说明理由、听证程序，甚至于当事人没有申诉权。在实践中，相对人为自己申辩的行为，常常被视为“不老实”而招致加重处罚（比如治安处罚中加罚的“态度款”）。
行政程序的透明度和行政程序的公开性、参与性以及行政机关接受监督的程度，都是成正比的。公开性、参与性强，透明度就高，行政机关接受监督的程度也就比较深；行政机关及其工作人员就不敢随意违反已经公开的程序，也不敢随意增加或减少已有的程序性规定。然而，我国现有的大多数行政程序都是行政机关自己制定的，透明度往往不高，相对人往往因不了解程序规则而要多跑很多的冤枉路！实践中，有些行政执法人员利用不公开的程序规则刁难当事人的现象，确实不少见！现在时兴的“行政首长接待日”、“现场办公制度”，一定程度上已经说明了我们现在缺乏应有的程序规范和透明度！为什么老百姓平时到政府机关跑了多少趟都办不成的事，到了“行政首长接待日”或者“现场办公”时就能办成？这从另一个侧面也反映了我们很多制度的“人治”特色，缺乏“法治”的程序要求！
5、责任制度不健全，缺乏对行政主体违法行为应承担法律责任方面的规定，违反法定程序竟不会影响行政行为的效力。
在我国的行政程序立法中，往往缺乏对行政主体违法行政行为所应承担法律责任方面的规定，这是一个很普遍的情况，立法位阶越低，这种情况也越突出。行政主体若违反法定程序，竟不会实际影响行政行为的效力！因为，根据我国《行政诉讼法》第54条的规定，行政机关违反法定程序，人民法院可以撤销具体行政行为；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号）第54条却规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第55条规定的限制。”这就是说，被告可以以同一事实和理由作出与被撤销的具体行政行为完全相同的具体行政行为。也即单纯的违反法定程序不会影响具体行政行为的实体内容的存在及其效力。这对于维护行政程序的权威是非常不利的！应该引起我国有关领导和立法部门的警觉！
（三）与行政救济衔接的司法审查，范围过窄，不能对行政行为实施有效的监督。
就司法审查概念本身而言，它是一种司法权对于立法权和行政权进行监督、制约的制度，其功能在于保障法律符合宪法，行政行为符合宪法和法律；在我国，司法审查特指司法权对行政权的监督。（6）目前，我国尚不存在违宪的审查机制，司法权对行政立法权也不存在审查和监督机制（尽管有学者认为，人民法院在行政诉讼活动中，对“规章”可以参照，也可以不参照，“这实质上是对抽象行政行为的间接审查”（7），但这种“审查”毕竟是“间接”的；另外，对“规章”属不属于行政立法权目前也有争议）。
所以，我国的司法审查，只能是指“人民法院依法对具体行政行为的合法性进行审查的国家司法活动”。（8）其依据就是我国《行政诉讼法》第2条、第5条和第52条的规定。
目前我国的司法审查范围（实际只能是人民法院的行政诉讼受案范围）尚过窄，抽象行政行为和行政立法行为、内部行政行为、行政（最终）裁决行为等，尚排除在司法审查之外。这不适应我国民主、行政法治的发展要求，也不符合世界民主、法治的发展趋势。从具体行政行为的审查来讲，我国《行政诉讼法》第2条规定的是，公民、法人或者其他组织只要认为具体行政行为“侵犯其合法权益”的，都可以向法院起诉；但第11条第1款又作了例举性规定，限定对八种侵犯“人身权、财产权”的具体行政行为不服，属于人民法院的受理范围。对于具体行政行为侵犯诸如劳动权、休息权、受教育权、集会游行示威权等其他权利的，能不能向法院起诉呢？根据《行政诉讼法》第11条第2款规定的精神，这要取决于法律、法规是否有特别规定，这不利于对公民合法权益的保护。最高人民法院2000年新的司法解释对行政诉讼的受案范围又作了扩大的解释，规定是“对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服”，不限于《行政诉讼法》规定的“具体行政行为”，也不限于“行政机关和行政机关工作人员”；并把原告的范围扩大到与“具体行政行为有法律上利害关系”的公民、法人或者其他组织，（9）这虽然有违宪解释的嫌疑，但确实是出于“好心”，有利于对公民、行政相对人的合法权益的保护。实际上，通过这个解释，人民法院扩大受理了很多以前认为不能受理的行政案件。比如，以前认为消防部门对火灾原因及事故责任的认定属“鉴定结论”，是不可诉行为，而现在认为它属于“行政确认行为”,法律上没有明确排除或者禁止司法审查，是可诉行政行为，法院已受理了这方面的案件。（10）
（四）司法不
正如前面所述，作为与行政救济相衔接的司法审查制度，对于监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，起着非常重要的作用。所以，能否不偏不倚地进行公正司法，及时纠正行政违法行为，对行政程序法治建设至关重要。
要实现司法公正，首要的就是司法独立，要求“司法机关应不偏不倚，以事实为根据并依据法律来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉左右，不论其来自何方或出于何种理由。”（11）司法独立，从其实质上看，应该是法官的个人独立；而我国目前还不能完全实现这一点。由于司法的行政化、地方化的普遍存在，加上案件的层层汇报、审批及审判委员会对“重大、疑难复杂案件”的最后定夺权，不免出现“审、判分离”、“外行管内行”的情况；尽管最高人民法院这几年也努力进行了一定程度的改革，但收效并不太明显。还有，法官整体素质不高，司法腐败问题，都严重制约、影响着司法公正的实现。
（五）行政执法，“有法不依、执法不严、违法不究”。
在我国的行政执法实践中，行政执法部门“有法不依、执法不严、违法不究”的现象普遍存在。突出表现在：
1、不按规定向当事人公开办事程序。不少部门把行政程序视为其内部的工作手续，“法藏官府，威严莫测”，不对外公开；甚至有关公民或者组织要求查询时，采取不理睬、不配合的态度。现在被称道的“两公开一监督”，其实不少都是在做表面文章，政府部门的宣传栏倒是做了不少，要么空空如也，要么公布的都是无关紧要、或是“陈年烂谷子”的事情。
2、“法外解释”、“法外立法”，普遍存在。
《我国行政程序法治的现状及对策分析/陈启超(第2页)》
本文链接地址：http://www.oyaya.net/fanwen/view/166447.html
3、行政程序由行政机关自身设定，结果往往是扩大自己的权利，增加相对人的义务，权利义务不对等。
过去，我国有关行政活动程序的立法绝大多数都是由行政机关自身制定的（现在多数立法也往往是由行政机关主持起草的），行政机关具有宪法上的“国有”立法权（制定行政法规、规章的权利）。长期以来，缺少统一的、规范立法权力行使的法律（直到2000年3月15日才通过、公布了《立法法》，自2000年7月1日起施行，从实施效果看，对立法行为的约束好像并不明显；2001年11月16日国务院才制定公布了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，自2002年1月1日起施行），行政机关往往都从自身或部门利益出发，争相行使立法权，通过立法扩大其权力。由于行政机关立法的出发点，关注的是自身利益，所以往往是限制自身权利的少，增加行政相对人义务的多；轻视程序性规定，忽视对行政相对人权益的保护。比如最典型的，我国《行政复议法》第14条的规定，赋予了国务院以最终裁决权，这实是国务院“不想当被告”的缘故！
还有，关于时效程序的规定，往往也不对等。对相对人规定有明确的时效，违反时效将会失去本可得到的权益，或受到行政处罚（如未在一定时限内交纳税费等）；而行政机关自己在外部行政法律关系中却很少受到限制，只是在这几年《行政处罚法》和《行政复议法》的立法中，才开始有这方面的规定。
4、行政程序的参与性弱，透明度低。
行政程序的参与性的强弱和透明度的高低，是行政程序民主化程度的重要体现。在我国，相当一部分行政程序缺乏民主性和参与性，没有说明理由、听证程序，甚至于当事人没有申诉权。在实践中，相对人为自己申辩的行为，常常被视为“不老实”而招致加重处罚（比如治安处罚中加罚的“态度款”）。
行政程序的透明度和行政程序的公开性、参与性以及行政机关接受监督的程度，都是成正比的。公开性、参与性强，透明度就高，行政机关接受监督的程度也就比较深；行政机关及其工作人员就不敢随意违反已经公开的程序，也不敢随意增加或减少已有的程序性规定。然而，我国现有的大多数行政程序都是行政机关自己制定的，透明度往往不高，相对人往往因不了解程序规则而要多跑很多的冤枉路！实践中，有些行政执法人员利用不公开的程序规则刁难当事人的现象，确实不少见！现在时兴的“行政首长接待日”、“现场办公制度”，一定程度上已经说明了我们现在缺乏应有的程序规范和透明度！为什么老百姓平时到政府机关跑了多少趟都办不成的事，到了“行政首长接待日”或者“现场办公”时就能办成？这从另一个侧面也反映了我们很多制度的“人治”特色，缺乏“法治”的程序要求！
5、责任制度不健全，缺乏对行政主体违法行为应承担法律责任方面的规定，违反法定程序竟不会影响行政行为的效力。
在我国的行政程序立法中，往往缺乏对行政主体违法行政行为所应承担法律责任方面的规定，这是一个很普遍的情况，立法位阶越低，这种情况也越突出。行政主体若违反法定程序，竟不会实际影响行政行为的效力！因为，根据我国《行政诉讼法》第54条的规定，行政机关违反法定程序，人民法院可以撤销具体行政行为；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号）第54条却规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第55条规定的限制。”这就是说，被告可以以同一事实和理由作出与被撤销的具体行政行为完全相同的具体行政行为。也即单纯的违反法定程序不会影响具体行政行为的实体内容的存在及其效力。这对于维护行政程序的权威是非常不利的！应该引起我国有关领导和立法部门的警觉！
（三）与行政救济衔接的司法审查，范围过窄，不能对行政行为实施有效的监督。
就司法审查概念本身而言，它是一种司法权对于立法权和行政权进行监督、制约的制度，其功能在于保障法律符合宪法，行政行为符合宪法和法律；在我国，司法审查特指司法权对行政权的监督。（6）目前，我国尚不存在违宪的审查机制，司法权对行政立法权也不存在审查和监督机制（尽管有学者认为，人民法院在行政诉讼活动中，对“规章”可以参照，也可以不参照，“这实质上是对抽象行政行为的间接审查”（7），但这种“审查”毕竟是“间接”的；另外，对“规章”属不属于行政立法权目前也有争议）。
所以，我国的司法审查，只能是指“人民法院依法对具体行政行为的合法性进行审查的国家司法活动”。（8）其依据就是我国《行政诉讼法》第2条、第5条和第52条的规定。
目前我国的司法审查范围（实际只能是人民法院的行政诉讼受案范围）尚过窄，抽象行政行为和行政立法行为、内部行政行为、行政（最终）裁决行为等，尚排除在司法审查之外。这不适应我国民主、行政法治的发展要求，也不符合世界民主、法治的发展趋势。从具体行政行为的审查来讲，我国《行政诉讼法》第2条规定的是，公民、法人或者其他组织只要认为具体行政行为“侵犯其合法权益”的，都可以向法院起诉；但第11条第1款又作了例举性规定，限定对八种侵犯“人身权、财产权”的具体行政行为不服，属于人民法院的受理范围。对于具体行政行为侵犯诸如劳动权、休息权、受教育权、集会游行示威权等其他权利的，能不能向法院起诉呢？根据《行政诉讼法》第11条第2款规定的精神，这要取决于法律、法规是否有特别规定，这不利于对公民合法权益的保护。最高人民法院2000年新的司法解释对行政诉讼的受案范围又作了扩大的解释，规定是“对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服”，不限于《行政诉讼法》规定的“具体行政行为”，也不限于“行政机关和行政机关工作人员”；并把原告的范围扩大到与“具体行政行为有法律上利害关系”的公民、法人或者其他组织，（9）这虽然有违宪解释的嫌疑，但确实是出于“好心”，有利于对公民、行政相对人的合法权益的保护。实际上，通过这个解释，人民法院扩大受理了很多以前认为不能受理的行政案件。比如，以前认为消防部门对火灾原因及事故责任的认定属“鉴定结论”，是不可诉行为，而现在认为它属于“行政确认行为”,法律上没有明确排除或者禁止司法审查，是可诉行政行为，法院已受理了这方面的案件。（10）
（四）司法不
独立及司法腐败。
正如前面所述，作为与行政救济相衔接的司法审查制度，对于监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，起着非常重要的作用。所以，能否不偏不倚地进行公正司法，及时纠正行政违法行为，对行政程序法治建设至关重要。
要实现司法公正，首要的就是司法独立，要求“司法机关应不偏不倚，以事实为根据并依据法律来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉左右，不论其来自何方或出于何种理由。”（11）司法独立，从其实质上看，应该是法官的个人独立；而我国目前还不能完全实现这一点。由于司法的行政化、地方化的普遍存在，加上案件的层层汇报、审批及审判委员会对“重大、疑难复杂案件”的最后定夺权，不免出现“审、判分离”、“外行管内行”的情况；尽管最高人民法院这几年也努力进行了一定程度的改革，但收效并不太明显。还有，法官整体素质不高，司法腐败问题，都严重制约、影响着司法公正的实现。
（五）行政执法，“有法不依、执法不严、违法不究”。
在我国的行政执法实践中，行政执法部门“有法不依、执法不严、违法不究”的现象普遍存在。突出表现在：
1、不按规定向当事人公开办事程序。不少部门把行政程序视为其内部的工作手续，“法藏官府，威严莫测”，不对外公开；甚至有关公民或者组织要求查询时，采取不理睬、不配合的态度。现在被称道的“两公开一监督”，其实不少都是在做表面文章，政府部门的宣传栏倒是做了不少，要么空空如也，要么公布的都是无关紧要、或是“陈年烂谷子”的事情。
2、“法外解释”、“法外立法”，普遍存在。
《我国行政程序法治的现状及对策分析/陈启超(第2页)》
★读了本文的人也读了：