人民法院机构设置及审判方式改革问题研究（上）/王利明法律论文网

革，对于法院人事制度的科学化、法制化管理，具有重大而积极的意义，同时也为今后的深化改革开辟了道路。我们建议，应当废除目前仅凭领导意志与好恶决定而后报人大任命的形式考核任命法官的作法，应当在目前工作的基础上设立与各级地方行政部门相分离的专门的法官考试与选拔中心，由其通过考试为各省市任命法官，而高级法官则一律由中央司法考试与选拔中心任命。这样做的目的，是通过法院自身的垂直领导，首先从人事上脱离地方各级的束缚。取得法官资格，不管是初级法官还是高级法官，必须通过严格的考试。通过考试和考核，把政治品德、法律知识、文化素质高，忠于人民、廉洁奉公、主持正义，必要时敢以身殉职的人选拔到机构中来。（注：刘海年《依法治国：中国社会主义法制建设新的里程碑》，载《法学研究》第18卷第3期。）使法官资格的取得及晋升体现公开、平等、竞争、择优的原则，真正做到能者上、庸者下，不辱法官的光荣称号与使命。（注：《中国司法制度改革纵横谈》，第394页。）其实，中国自古即有通过考试选拔人才的传统。正如有的学者所言：中国古代的科举考试尽管有许多弊病，但其进步意义在于，它能通过考试将社会上合格的人才吸收到政权中来。如果我们没有对司法队伍的资格考试，就难以避免一些庸才滥竽充数。（注：王家福等《论依法治国》。）从国外经验来看，与中国现行法律制度体系具有更多渊源的大陆法系各国，都设立了针对那些选择法律职业的大学毕业生的司法培训或司法考试制度。例如在日本，法官、检察官和律师这三类主要法律职业者的研修统一到隶属于最高法院的日本司法研修所中进行。任何一个打算从事法律职业的大学法科毕业生都必须参加淘汰率高达97%的国家司法考试，成功者作为“司法门徒”进入研修所进行为期两年的司法研修；研修结束后还需要经过一次考试方能开始其各自的职业生涯。由于极其激烈的竞争和极高的淘汰率，从而更提高了法律职业的价值。（注：参见贺卫方《法律教育散论》，载《湘江法律评论》（第一卷），湖南出版社1996年版，第11页。）在我国，通过统一考试而选拔法官也是十分必要的。

在财力和物力方面，目前体制的最大弊端，是无视法院作为审判机关的特点，将其与行政机关一样采用地方经费包干。由于法院经费没有从行政经费中独立，经费的项目和标准也缺乏明确的法律规定和法定程序，因而各地法院经费只能依赖地方财政提供，导致法院在财政上过多依赖地方。对此，我们的建议是要增强各地上缴中央的财税，由中央财政作为专项支出，对司法部门的经费实行单列，由中央财政统一预算，逐级专项下达，用于各地法院。如果实现法院经费的单列及统一预算，对诉讼费等实行统收统支，不再借手地方财政，必将使法院真正获得经济上的独立，斩断地方保护主义滋生的一个重要根源。

在法院组织体系、人事体制及财政体制的全面独立上，可选择司法区域的独立为改革的突破口。所谓司法区域的独立，即改革现行的按行政区划设置地方各级人民法院的体制，使司法管辖区域不与行政管辖区域重合。（注：王家福等《论依法治国》第470页。）考虑到法院的重新设置是一项繁重而艰巨的任务，不可能在短期内完成，有关方面应当设计一个较长的规划予以通盘考虑。作为过渡性安排，可先在几个大区设置若干个最高法院的派出机构（这种机构类似于美国的巡回法院，在设计上可借鉴其作法）。这种机构的设置，首先可将许多民事经济案件的审级提高，比如在中级人民法院审理的，可提高至高级人民法院审理；而二审审理的可提高到最高人民法院的派出法院审理。其次则可提高诸如死刑复核程序的级别。而提高死刑复核程序的级别也是十分必要的。当然，从长远看，最好的办法还应是设立法院系统自上而下的垂直领导。

（二）法院内部机构的设置

法院现行的内部管理体制大体是：人民法院正、副院长构成院级行政领导层。案件的审理，由法院内部的各审判业务庭完成，庭长是主持审判业务庭工作的中层负责人。法院内部集体领导审判工作的组织机构是审判委员会，具有对重大疑难案件的讨论决定权。合议庭和独任庭则是人民法院具体承办案件的审判组织。除基层人民法院审理一审简单的民事案件适用独任制外，中级以上的各级法院、基层人民法院审理非简单的民事案件均适用合议制，即由三人以上单数的审判人员组成合议庭审判民事案件。应当说，这套机构设置的模式是基本符合我国的国情的，实践中出现的问题，多数在于机构内部的运作上。

1.审判委员会

《中华人民共和国人民法院组织法》第10条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”但目前的状况是，审判委员会权力过大，在一些地方法院，不仅重大疑难案件由审判委员会决定，就是一些普通案件，也往往提到审委会去讨论，由此产生了如下问题：

(1)审判委员会的委员们不一定都是民事、经济审判方面的专家，更不会都是这方面的业务主管，他们对民法理论及民事经济审判并不是都具有专门研究。针对所讨论的案件，仅仅只是靠听汇报或看材料就提出处理意见。民法学本身是博大精深且专业性极强的理论体系，尤其是一个复杂的民事案件，动辄卷宗上千页，证据数十个，单靠短短数十分钟的汇报，何以窥得案件全貌。指望审判委员会的委员们如此匆匆浏览加讨论就对所有案件给出科学公正和合理的解决，岂非天方夜谭！

(2)我国审判方式改革的一项重要内容，是真正落实公开审判制度。而审判委员会决定案件，只是凭听取有关人士的汇报，委员们根据汇报发表各自的意见，这就难以全面了解当事人双方各自的证据和理由。大量民事经济案件均由审委会决定，与公开审判的原则及要求，是背道而驰的。

(3)某些法官为偏袒一方当事人，往往把案件甩给审判委员会，并以带倾向性的汇报影响后者，使其作出对己有利的决定。这样，体现个人私利的判决，可能经由集体决议的方式表现出来，从而有可能歪曲了审判责任制。

尽管《中华人民共和国人民法院组织法》规定审判委员会应讨论重大或疑难案件，但我们认为，在民事、经济案件的审理上，应尽量限制提交案件的条件及数量，使审判委员会将工作重心放在总结审判经验上。而不应过多地处理民事、经济案件。我国的市场经济体制尚处在创建的初期，新的问题、新的纠纷类型层出不穷，在这种情况下，非常需

要及时总结审判经验，从而有效地指导法院的审判活动。事实上，总结审判经验正是审判委员会法定的首要任务。当然，应当看到，在面对某些行政干预太多的案件时，将案件提到审判委员会去讨论，可以免去审判人员的麻烦和困难，在这种情形下，审判委员会的存在，无疑是为法官树立了一道挡箭牌。但这也只能作为特殊的情况来考虑，总的来看，审判委员会还是应将重心放在宏观的审判工作指导及经验总结上，即使是对具体案件的指导，也一定要严格限制于重大、疑难案件。另外，即使是经审判委员会讨论过的重大疑难案件，也应实行错案责任追究制度。

2.业务庭及业务庭负责人

从80年代以来，我国各级法院的业务庭呈逐渐增多的趋势。从最初的民、刑庭，增加到后来的经济、行政庭；为加强执行，则设立执行庭，为处理信访告诉申诉，又专设了告诉申诉庭。近几年法院内部新增了不少业务庭，诸如知识产权庭、房地产庭、消费者权益保护庭、赔偿委员会等，而原先的民庭、经济庭也大都再分为了民一、民二、经一、经二等庭。由于业务庭的划分及收案范围缺乏统一的标准和科学性，导致彼此交叉，职能模糊；机构重叠，人员增多，力量分散。而另一方面，由于在多数情况下，合议庭或审判员在案件审判前须将所理案件向业务庭庭长报批，由后者予以“把关”，结果业务庭虽多，但审判员反而并无权力。

我们建议尽量减缩业务庭的设置，按照科学合理的原则及方案，重新划分业务庭并明确其职责。尤其是对业务庭的负责人，应进一步规范其在审判工作中的作用和角色。在我们看来，业务庭的庭长，其主要职责应该是案件的分配、业务的指导、日常行政工作的管

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