推进依法治理与维护法律权威/肖来青

推进依法治理与维护法律权威
　
肖来青

依法治理是党委、政府和行政执法部门管理国家事务的基本形式，它要求各级党委、政府和行政执法机关在行使国家管理职能时，做到有法可依，有法必依，违法必究，执法必严，执法必公。但是，当前依法治理工作面临的问题仍然十分突出，有法不依，执法不严，以权代法，以权压法的现象在一些地方仍然较为严重。本文以为，要突破当前依法治理工作面临的困境，必须在维护法律权威上下功夫。
（一）树立法律至上的法治观念
依法治理，法律处在具决定意义的中心地位。要促进全社会形成法律至上的法治观念，就必须对影响法治观念形成的相关因素进行积极的改造和重塑。其一，是培养人们的守法意识。日本法学家川岛武宜认为，守法精神的形成关键在人要有守法的愿望和动机，而这种愿望和动机又缘于人们对法的信仰，他说，“说这种动机基础是人格因素的一个部分，绝不等于说他是天生就有的。它不过是通过灌输（社会学家所谓的社会化）被固定在个性之中的东西，因此，它如果没有灌输这种社会性的相互作用过程便得不到产生，而且这种灌输如果没有社会的人们期待和要求，这种动机基础的价值观也不可能得到实现。它如果在社会中得不到某种程度的普及，近代法就不能在现实中形成社会秩序并维持社会秩序”。[1]柏拉图在这个问题上也有相同的见解，他说：“以法治国，就是要求包括统治者在内的所有人都绝对地服从法律权威”。他认为以法治国不仅要有法可依，而且更要做到人人自觉守法。可见，普遍的守法观念不仅是实现法治的前提条件，也是实现依法治理的起码要求。其二，正确的法律教育至关重要。知法是守法的前提，守法精神是通过教育和灌输形成的。但仅有法律的普及教育是远远不够的，关键要通过正确的法律教育树立起正确的权利义务观念，这种守法的精神才能真正确立。因为，权利意识与法治观念的形成是密切联系的，权利是法的内核，没有对权利的要求，就产生不了对法的需求和渴望。权利意识的增强可以导致法治观念的生长，反之，法治观念的增长，也必将推动人们权利意识的扩张。因此，普法工作的关键不能囿于让人们知法，更重要地是在于培养人们正确的权利义务观念，并用这种观念规范和制约各级党委政府的行政执法行为，促其依法办事。唯有如此，普法工作对培养法律至上的精神才是有效的。否则，再大的普法投入也将徒劳。在我国，为了让人们知法懂法，先后进行了一五、二五、三五普法工作，目前的四五普法又已启动，但为什么经过了这么多年的普法后，违法行政的现象仍然那么普遍呢？原因就在于此。推进依法治理工作，并非对现有法律的简单宣传，而应是对人们守法精神和法治文化的一种塑造过程。换言之，就是要致力于人们守法观念的形成和对法律的信仰，这也是普法的应有之义。其三，要严格依法办事。法律要真正深入人心，最关键的问题是要使法律成为人们的期待。这就必须使法律真正成为规范人们权利义务的有力工具。即当人们的权利受到损害时，法律能够及时进行补救。因为这种补救功能的实现，必须以严格依法办事、公正执法为前提。公民对法律的信赖一方面决定于法律本身是否能够反映和实现公民的利益要求，另一方面又决定于国家、政府执行和遵守法律的情况。只有国家和政府对法律本身的尊重、服从与遵守，才能导致公民对法律的信仰，否则将会摧毁公民对法律的信念，甚至走向反面。从这个意义上说，政府守法程度直接关系法律至上观念的成败。因为完全缺乏对法律的经验，人们尚可以相信法律的价值及其作用，保留对法律的企盼；若是一种恶劣的‘政府都不守法’的法律经验，将会从根本上摧毁关于法律的信念，使人们丧失对法律的信心。法律不能维护人们的合法权利，那么，人们对法律的信念和期待就会消失。因此，要培养法律至上的观念，最关键是党委政府和行政执法部门要严格依法办事。伯尔曼指出，“法律必须被信仰，否则，它将形同虚设”。试想，在一个法律只是要求人们尽义务，却没有对人们的权利予以有力维护的社会里，人们又怎能形成对法律的信赖呢？川岛武宜认为，“法秩序没有主体者积极自觉的遵守法、维护法的话，法秩序是得不到维持的。如果没有守法精神，而仅靠权力，是不能得以维持的。”只有法律在社会中得到普遍的遵崇，守法意识才会根深蒂固。这种守法意识不仅是针对民众的，更是针对作为执法主体的广大行政执法部门，尤其是领导者。只有这样，法律至上的法治观念才会形成，并反过来促进依法治理工作向深入发展。
（二）对法律运作质量进行有效监督
在我国，根据我国的政治制度，目前已建立了一整套法律监督机制。从国家监督机关来看，有国家权力机关的监督、国家行政机关的监督、检察机关的监督、审判机关的监督；从社会监督来看，有中国共产党的监督，有政协、民主党派和社会团体的监督，有人民群众的监督，有法律职业的监督和新闻舆论的监督，监督体系不可谓不完善。但由于这种监督机制可操作性较差，其发挥的作用相当有限。仅以国家权力机关人大的监督为例，其监督方式主要有：听取和审议工作报告并作出相应的决议；审查“一府两院”依法呈送的规范性文件和非规范性法律文件，并作出相应决议；质询；组织特定问题的调查委员会；受理申诉、控告和检举，并进行处理；开展执法检查；视察；督促办理人民代表和委员提出的建议、批评和意见；审议撤销职务案；专题监督等。这些监督方式由于监督内容大多集中在重大的原则性问题上，对涉及广大群众切身利益的监督往往难以顾及，且缺乏相关的具可操作性的监督方式和监督内容，以至在许多时候这种监督已流于形式。而恰恰是这种被忽视的权利构成了民众“法治信心”的基石。对民众权利的忽视，无疑对守法精神的形成将是至命的。由此可见，完善我国的法律运作监督机制，不仅仅是维护法律权威的一个重要体现，更是推进依法治理工作的一个重要手段。从形式上说，我国的法律监督体系是比较完善的。问题出在监督难以落到实处，即监督乏力上。要解决这一问题，必须走监督功能法制化的道路。即对国家权力机关、行政机关、人民群众、新闻舆论等监督主体实施监督的范围、监督的方式、监督的内容、监督的职责义务等方面通过国家立法的形式，使之具体化、制度化，以增强监督实施的可操作性，使这些监督职能从抽象的一般性规定中走出来，变成实实在在的法律规定的权利义务。同时，应成立法律运作监督受理的专门机关。当前，我国已制定了很多的法律法规，但在行政执法上有法不依的现象却很突出，究其根本原因，就是许多法律法规并没有具体的部门去组织实施，没有法律运作状况的相应监督部门，使现实生活中出现了许多“闲置的法律”现象。一些权威人士指出，我国在快速推进立法的背后却存在着对法律不重视、执法不力的隐患。据有关部门调查，我国有法不依的现象相当普遍，许多地方得到认真执行的法律只占一小部分，法律无人执行或执法难的问题突出，目前有近三成到四成的案件执行不下去。人们对法律熟视无睹。事实证明，法律监督主体的多元化并不等于监督机制的完善，关键在于对这些监督提出的问题是否有一个受理查办

的专门机关。我国法律监督机制的问题正是出在对社会各界发现、提出问题的查办落实难以到位上。因为，这种传统的监督方式并不是把暴露出来的问题交给另一个独立于问题之外的第三个部门去查处，而是监督部门提出问题后，又把问题的查纠责任交给出问题的相关职能部门，这样就往往造成相关职能部门为了维护部门利益和声誉，对查摆出来的问题避重就轻，甚至人为阻挠，以至暴露出来的问题久拖不决或不了了之。如此反复，监督主体不仅丧失了监督的兴趣，就连被监督机关对这样的监督也很不以为然了，因为这样的监督并没有因为法律的规制而给他们带来任何压力。其结果，损害的是公众对法律秩序的信心。这就是当前相当一部分公民不愿意通过法律手段解决问题而采取群体上访、群体闹事、堵塞交通、冲击党政首脑机关的深层原因。要改变这种直接危害社会政治稳定的被动

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