渐进改革与经济立法——关于经济法理论的一点思考

了渐进式的改革方式。原有的计划经济体制背景和特殊的渐进式的改革方式决定了我国经济立法的特殊进程，也决定了经济改革和经济立法有别于“市场失灵——国家干预”的模式的一般特征。
　　正如经济学家研究所指出的那样，我国传统的经济体制是在当时落后的经济状况下，为实现国家工业化并优先发展重工业战略的基础上，通过排斥市场机制，扭曲产品和要素价格形成扭曲的宏观政策环境，实施高度集中的资源计划配置制度和剥夺微观经营单位的自主权而逐步建立起来的。改革前和改革后经济中出现的问题都源于这种三位一体的经济发展战略经济体制。（注：林毅夫等对我国传统经济体制的形成及改革进程的内在逻辑有较深入的分析。参见林毅夫等：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店，上海人民出版社1994年版。）这种体制构成我国经济改革的对象和起始背景，也是理解改革策略和立法道路的必要前提。
　　不可否认，我国当时的选择有其历史必然性和合理性，其成就是巨大的，但是其弊端也是明显的。从经济体制的构成和功能的角度看，最突出的表现就是所有制结构不合理，决策权高度集中，行政指令代替市场，激励机制不足，约束机制无力，由此造成产业结构扭曲，劳动激励不足和经济效率低下，导致经济增长速度缓慢，人民生活水平得不到有效提高。在这种情况下显然是“不改革就没有出路”。
　　但是在对传统经济体制进行改革的道路和方式上，经济学界以及不同国家的政府并没有一致的意见和做法。原苏联、东欧国家采取了西方经济学家推荐的“休克式”疗法，即通过整体设计在极短的时间内全面地改变原有的经济社会制度，迅速实现政治多元化、经济私有化，从而实现向市场经济的转变。1989年，当苏联和东欧发生剧变时，在正统经济学家中间立刻达成一种共识，即向市场经济的过渡必须采取激进的方式，人们不可能两步跨越一道鸿沟，渐进改革是难以成功的。（注：张宇：《过渡之路》，中国社会科学出版社1997年4月第1版，第129页。）在这里渐进的改革方式主要是针对中国的改革而言的。与原苏联、东欧的改革相比，我国的改革的确并没有一个事先设计好的所谓一揽子的改革方案，已出台的改革措施及其改革强度是针对经济运行中出现的主要问题和社会的承受能力确定的，具有摸着石头过河的基本特征。新时期的经济立法是随着改革开放政策的实行而起步发展的，因而我国经济改革的道路的特征当然会对我国经济立法的方式和进程产生巨大的影响。
　　从经济改革和立法的进程来看，改革之初，由于认识上的原因，人们对经济体制特别是计划和市场的关系等深层次问题还缺乏透彻的理解，但现实中最容易看出的是企业和人民公社的生产经营缺乏效率与生产者缺乏积极性之间的相关性，因而十一届三中全会之后的改革是从改善微观经营机制入手的。无论是农村实行的联产承包责任制还是对国有企业的放权让利，目的都在于试图通过建立劳动激励机制，诱发出劳动生产者的积极性，达到提高生产效率的目的。继而围绕增强企业活力这一中心，简政放权，改革税制，实行厂长经理负责制。然后企业改革进入新的阶段，围绕重建企业经营机制，建立现代企业制度这一中心展开。从法律角度看，农村承包经营责任制虽然在开始时是以党和政府政策文件形式推动的，但在特殊的时期由于这些政策内在地界定了国家、集体和劳动者在土地生产经营方面的产权关系，因而实际上产生了法律上的效果，使农村生产经营焕发出巨大的生机。在城市对企业的一系列改革措施基本上是以法律法规的形式推动的，如《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》(1979)，《深化企业改革增强企业活力的若干规定》(1986)，《全民所有制工业企业法》(1988)，《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》(1988)，《全民所有制工业企业转换经营机制条例》(1992)，《公司法》(1993)等。这些法律法规无疑属于经济法或经济法律规范，但是显然并不是为弥补市场失灵而由国家进行干预的形式，相反是国家有意识地推动重塑市场主体的过程。
　　实行微观经营机制改革之后，企业开始拥有了一定程度的经营自主权，于是在生产要素的取得和产品的销售方式都发生了变化，而这些变化都冲击着高度集中的资源计划配置制度，于是改革自然地深化到计划配置制度方面。为了给企业改革创造所需的外部条件，物资、外贸、金融等方面的管理体制和法律制度相应地进行了改革。微观的活力的增强和资源配置制度的改革在一定程度上改善了企业追求利润的内外部环境，但是在宏观政策环境依然如故的条件下也造成了一系列的混乱，其中主要是要素价格的双轨制造成的不平等竞争，为了解决这些问题，改革合乎逻辑地深化到宏观政策环境方面，也即广义的价格包括利率、汇率等方面的改革，《外汇管理条例》、《价格法》、《中国人民银行法》和《商业银行法》等法律法规的制定修改无疑是这种向市场经济转化的改革必然性的要求和体现。
　　摸着石头过河的渐进改革方式以及相应的立法思路，原来并未获得国外研究经济转轨的学者的认同，相反被认为是缺乏理论指导的经验主义，认为我国的改革目标不明，步骤紊乱。究其原因，在解释经济体制转轨或从计划经济向市场经济过渡方面，以新古典主义理论为基础的休克疗法和大爆炸理论，其核心仍然是以理性经济人为基础论证自由市场的合理性，它舍弃了时间，舍弃了制度，舍弃了政治、文化和历史传统，仅仅把市场当做了资源配置的一种工具，其理论结论便是改革的全部问题只是“管住货币，放开价格”，通过快速私有化为市场的作用创造条件。但是现实是复杂的，决定现实制度变迁过程的恰恰可能是那些舍弃的因素。中国经济改革成功的事实反证了新古典主义经济理论在解释制度变迁问题上的苍白无力，也为构建经济法理论提出了丰富的实践经验基础。
　　然而在今天，从改革的历程来分析，改革的基本线索并非杂乱无序，虽然其间并非一片坦途，但是正如上所述，我国经济改革是在执政党及政府的领导以及保持社会基本制度不变的前提下，针对传统的三位一体的经济体制，从微观改革入手，逐步深化到资源配置制度以至宏观政策环境的改革，具有渐进的特征并在逻辑上具有不可逆性。我国的经济立法也正是在这种改革的逻辑中展开的，执政党的纲领性文件强调加快加强经济立法，把经济关系和经济活动准则用法律形式固定下来，立法部门则制定实施相应的立法规划，用法律形式推动和

保障经济改革的进展。在这一过程中，经济立法虽然不是对每一个改革措施亦步亦趋，但的确实实在在地反映了经济体制改革的内在要求和进程，并且体现了渐进改革所特有的双轨过渡、局部试验、体制内外结合等特点，从而使经济法律规范具有明显的过渡性的特征。同样，对经济法的把握也必须置于这样一种背景之中。
　　“市场失灵——国家干预”的经济法理论模式，其缺陷也恰恰在于对我国经济改革以及经济立法实践的动态发展过程关注不够，从而使自身对我国特殊的改革时期经济法的发展缺乏足够的含盖能力。在一定程度上讲，它仍然是西方主流经济学的观点在法律上的反映，即先假定存在完整的市场体系，然后再说明市场在某些场合下出现的市场失灵问题，并在此基础上寻求弥补的法律办法。这种分析方法是以“常规”发展的市场经济的存在为前提的，它考虑的是市场的动作而不是市场的发展，是资源的配置而不是制度的变迁，不能准确地表达我国从计划经济向市场经济转换和过渡的过程以及相应的经济立法的发展过程，因而需要再探讨。
　　四、改革和立法的渐进性特征对经济法理论的启示
　　在我国，市场化改革是一种不可逆转的趋势，建立适应社会主义市场经济要求的法律体系是经济社会发展的客观要求。为此，立法机关所制定的宏大的立法规划和进行的立法活动，以及法学界的积极参与都是值得也应当予以肯定的。然而，社会主义与市场经济联姻在人类历史上毕竟还是第一次，其中虽然充满机遇，但也必然具有很大的不确定性，在这个意义上，社会主义市场经济体制的确将不是一个模式，而必须是一个流动的形成和不断创造的过程。
　　从法制建设的角度看，如果忽视我国国情把法律视为一种非背景化的普适制度，就可能导致盲目搬用中国以外的市场经济社会的法律，或者从经济和法制上的先验论出发，先设想一个理想的、万能的市场经济和法制模式，然后去按照这种模式建立一种所谓的包治百病的法制。而这样的观念可能限制我们的想象力和创造力，导致立法的低效或失效，甚至反过来压制在中国正在或将要出现的一些新的并行之有效的市场经济法制模式和理论构建。（

《渐进改革与经济立法——关于经济法理论的一点思考(第2页)》