关于如何确定证券法的调整范围问题

　　美国创制的这种政府干预和监管证券活动（股票、债券的发行和交易活动属于商事活动）的规则，陆续被日本、韩国、德国、英国、我国台湾省所采纳。其中，日本在刚引入这一制度时，曾将证券交易法的有关章节定名为“关于有价证券的募集及推销呈报”，1989年将该章修改为“企业内容的披露”，主要规定5亿日元以上的股票、公司债券的发行，应向政府申报并公开披露。我国台湾的证券交易法第二章也定名为“有价证券之募集、发行和买卖”，其规范的性质，也是在公司法规定的股票、公司债券发行的商事规范的基础上，实施行政管理，主要规定发行人接受主管机关的申报管理，这类行政管理规范并没有取代公司法规定的内容。

　　与上述市场经济国家和地区的立法形式相比较，我国对设立股份公司、发行股票和公司债券的行为，并没有采取自由放任的作法，一开始即实施严格的政府管理，因此，我国公司法和国务院有关股票发行和交易的法规中，已经规定了审查批准和信息披露的制度，作了一系列规定（我国公司法第三章第一节，主要是第84条至第91条，第四章第一节第129条至第142条、第三节第151条至第158条，第五章第159条至第173条等），而不必非要将这些规定全部移到证券法中作重复规定。不能设想制定我国公司法不包含行政管理的规范而就成仅规定单纯的商事规范。总而言之，美国等国家证券法或证券交易法所增加的行政监管规范，在我国公司法已经解决了。现实中公司法实施四年来，国务院有关部门正是依据公司法和有关行政法规审查批准股票、公司债券的发行，并监管上市活动。现在的问题是总结新情况和还存在的问题，在制定证券法时加以补充和完善。这样看问题就是从中国的实际出发，而不是从概念和外国的有些作法出发。

　　第三，从我国现行证券市场管理体制来看，按照国务院确定的部门职责分工，中国证监会依照授权对全国证券、期货市场实行统一监管，同时又规定国家计委、中国人民银行、财政部对企业债券、金融债券、政府债券的发行管理。据此，证券法中所规定的国务院证券监管机构如果仅指证监会，那么要在调整范围内规定所有证券的发行就有问题，证监会有权管理的仅是股票、投资基金券，也就是说我国证券一级市场的管理是分为几个部门的职责。而证券二级市场上，进入证券交易所的上市证券（目前有股票、公司债券、投资基金券、国库券），主要由证监会监管，而未允许交易的金融债券和其他政府建设债券的管理，以及通过人民银行拆借中心进行的证券回购业务的交易行为，则还不属于证监会管辖。由此，如果按照证券法应当实施对证券市场全方位、全过程的调整的观点，就需要由国务院将上述各种证券的一级市场和二级市场的活动都划归证监会一家管理。反之，如果按照现行管理职责的分工体制，将各种证券的发行和将交易活动都写入此法中，就不可避免地要在这一部法律中写出多个部门的职责划分和各自的监管规范，这将会增加立法的难度。因此，证券法集中规定二级市场比较好定位。

　　第四，从立法技术上分析，根据以往立法的经验，在多种法律关系交织之中，针对某一方面的法律关系进行单项处理，问题比较集中，就较容易作出规定。特别是存在还不成熟的一些问题时，如果为了贪大求全都要在一部法里同时作出规定，就容易陷入长期争论之中，拖累整个法律的出台。可行的作法应当是先规定成熟的，有条件实施的问题，再通过实践不断修改的改善。证券法的立法也应当借鉴这样的立法经验来指导。

　　李飞