行政诉讼证据制度的几个问题探析
【内容提要】本章认为我国目前有关行政诉讼制度的理论设计和法律规定正在走入一个误区，其制度的目的背离了行政诉讼制度控制行政权和保障合法权益的初衷，表现为对证据合法性标准的不合理突破、被告行政机关举证认定规则的放宽和举证责任的不合理分配，这极有可能影响我国行政诉讼制度的健康发展。
【摘 要 题】问题研讨
［中图分类号］D925.3 ［文献标识码］A
在我国行政诉讼法的制定过程中，学者们曾就行政诉讼制度的目的界定争论不休。一种观点认为，行政诉讼制度应以控制行政权和保障公民合法权益为目的。理由是：行政活动的保障在于权力，行政机关享有命令权、处罚权、强制执行权等，行政权力本身就是一种可以强制他人的力量，[1]从行政法总体平衡的角度看，不必再为行政权设置其他保障制度，否则将进一步使行政相对人处于劣势，并在行政法的制度设计上形成新的不平衡。另一种观点认为，行政诉讼制度应取保障公民合法权益和保障行政机关依法行使职权双重目的，以确保行政诉讼制度的自身平衡。我国行政诉讼法最终采纳了双重目的说。这也与世界上大多数国家行政诉讼或者司法审查制度的目的设计基本吻合。[2]应该说，从我国行政诉讼法关于行政诉讼在性质上属于主观诉讼，以及被诉行政行为极有可能正确合法两方面考虑，将保障行政权确定为行政诉讼制度的目的之一具有一定的合理性。但必须明确，这一保权目的必须而且只能界定在依法保障合法的行政行为这一层面上。具体到证据制度，“依法”意指审判机关必须严格依照有关证据的法律规定认定和采信证据，而且这方面的法律规定必须科学合理，符合“良法”标准；“合法”意指证据自身必须合乎有关法律要求，且该法律要求也必须具有合理的内容。值得注意的是，我国现行行政诉讼证据制度在上述两个方面均存在亟待理论重构和立法完善之处。一方面，对于被告行政机关举证的认定和采信规则与标准的规定，如关于被告行政机关诉讼程序中补充证据的效力认定，明显有悖于行政法的基本原则和证据规则，与控制行政权的目的严重不符，对保障公民合法权益的诉讼目的明显不利。另一方面，对于证据合法性标准的规定，如被告行政机关行政程序中违反法定程序收集证据的合法性认定，明显与法律界关于证据合法性的认定标准不符，且合法与违法界限模糊，不易合理操作，极易导致放纵具有违法证据情形的行政行为，因而达不到控制行政权、促进行政机关依法行政的诉讼目的。本文仅就其中几个极具代表性的问题略陈己见。
一、关于被告行政机关诉讼期间取证问题
顺序是法律规定的行政行为各个步骤和手续的先后次序。它不仅是行政效率原则的保障制度，[3]而且也是认定行政行为是否违法、证据是否合法的重要标准。尽管目前关于顺序制度的法律规定尚不多见且较零散，关于顺序的涵义更是鲜有提及，但是，作出行政行为应当遵循调查取证、认定事实、适用法律、作出决定这一基本次序是毋庸置疑的。按此次序，应当先有证据，后有行政作为的作出。所有形成于行政行为作出之后的证据都是违法和无效证据。对于被告行政机关的证据审查，审判机关只能就行政行为作出之前形成的证据进行认定，并据此作出证据是否确凿充分的司法判断。形成于行政行为作出之后的任何证据，无论其是否属于客观事实，经过何种机关准许，均不能对行政行为的合法性起到法律上的证明作用。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第28条规定，原告或者第三人在诉讼过程中提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的，被告行政机关经人民法院准许可以补充相关证据。仅从本证与反证对应的角度，该规定有其存在的合理性。但是，以行政法的基本理论和相关法律规定为基础作综合考量，便会发现其中有若干值得商榷之处。首先，该规定表现出对于程序价值的不尊重甚至是无视。程序对于实体有保障和制约双重价值。当实体以合乎程序的方式存在时，法律应对其作出肯定的判断；而当实体有悖于程序时，法律应对其作出否定的判断。证据的合法性不仅取决于其自身的客观真实性及其与案件的关联性，而且受制于取证程序的合法与否。取证顺序的违法性完全可以决定哪怕是客观事实的证据的违法性和无效性。其次，证据的法律属性是由证据事实和其形成过程所决定的，也是受“良法”严格拘束的，任何主体或者行为，哪怕是立法行为和法解释行为，都不能对其作出非理性的改变。经司法解释设定和人民法院准许即可以改变违反顺序所取证据的违法性，于法于理均不能成立。行政诉讼法规定被告行政机关诉讼程序中不得自行取证的初衷，并不是也不应该是为了给被告行政机关经人民法院准许可以补充证据埋下伏笔。再次，该规定的合理存在应当以“参与行政”[4]已普及到所有行政行为领域为前提。而且前行政相对人获得法定参与权的仅限于行政处罚等极少数行政行为，行政行为的形成尚不是行政主体权力与行政相对人权利良性合致的结果，[5]法律也未能尽可能地为促成良性合致中权利的主动参与创造条件的机会。此种情况下，过分超前地对被告行政机关诉讼期间补证的合法性给予肯定，无形中形成了一个不利于行政相对人权益保障和控制行政权的悖论：一方面在行政行为作出过程中不给行政相对人参与的权利和异议的机会；另一方面在诉讼过程中一旦行政相对人提出反驳理由或者证据，被告行政机关因此又重新获得了其在被诉行政行为成立以前才享有的调查取证权。当然，如果行政相对人在行政程序中依法享有参与权并获得了提出反驳理由或者证据的机会，基于本证与反证对应规则，依法确认被告行政机关诉讼期间补证的合法性，或者对行政相对人在诉讼程序中提供的、其在行政程序中拒不提供的证据作一般不予采信认定（《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第59条），倒也略显公平和公正。最后，该规定不利于作为规范行政目标的、正式行政程序中“案卷主义”和行政诉讼中“案卷审查”规则的确立，对于行政管理规范性进程将产生消极影响。
以实定法为视角，从被告行政机关诉讼期间补证的合法性认定和对作为原告的行政相对人行政程序中拒不提供而诉讼程序中提供的证据一般不予采信的规定中，很难捕捉到控制行政权和保障公民权的信号。
二、关于违反法定程序取证问题
证据作为一种客观存在，欲形成证据事实，并通过法定证据形式表现出来，必须借助于一定的程序。取证的程序是法定的，违反法定程序取得的证据当然无效。证据的合法性要求是证据具有可采性的必要条件。关于证据合法性的争论，始于上世纪90年代初期，迄今仍主要停留在理论和制度设计上，在法律上突破证据的合法性界限，尚需周密的理论铺垫和系统的制度研究。
《解释》第30条规定，被告行政机关严重违反法定程序收集的证据，不能作为审判机关认定被诉具体行政行为合法的根据。易言之，被告行政机关轻微或者一般违反法定程序收集的证据，可以作为审判机关认定被诉具体行政行为合法的根据。这实际上是对被告行政机关轻微或者一般违反法定程序取得的证据的合法性和可采性认定。该认定明显缺乏合理性。首先，证据的合法性、客观性和关联性是证据可
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【摘 要 题】问题研讨
［中图分类号］D925.3 ［文献标识码］A
在我国行政诉讼法的制定过程中，学者们曾就行政诉讼制度的目的界定争论不休。一种观点认为，行政诉讼制度应以控制行政权和保障公民合法权益为目的。理由是：行政活动的保障在于权力，行政机关享有命令权、处罚权、强制执行权等，行政权力本身就是一种可以强制他人的力量，[1]从行政法总体平衡的角度看，不必再为行政权设置其他保障制度，否则将进一步使行政相对人处于劣势，并在行政法的制度设计上形成新的不平衡。另一种观点认为，行政诉讼制度应取保障公民合法权益和保障行政机关依法行使职权双重目的，以确保行政诉讼制度的自身平衡。我国行政诉讼法最终采纳了双重目的说。这也与世界上大多数国家行政诉讼或者司法审查制度的目的设计基本吻合。[2]应该说，从我国行政诉讼法关于行政诉讼在性质上属于主观诉讼，以及被诉行政行为极有可能正确合法两方面考虑，将保障行政权确定为行政诉讼制度的目的之一具有一定的合理性。但必须明确，这一保权目的必须而且只能界定在依法保障合法的行政行为这一层面上。具体到证据制度，“依法”意指审判机关必须严格依照有关证据的法律规定认定和采信证据，而且这方面的法律规定必须科学合理，符合“良法”标准；“合法”意指证据自身必须合乎有关法律要求，且该法律要求也必须具有合理的内容。值得注意的是，我国现行行政诉讼证据制度在上述两个方面均存在亟待理论重构和立法完善之处。一方面，对于被告行政机关举证的认定和采信规则与标准的规定，如关于被告行政机关诉讼程序中补充证据的效力认定，明显有悖于行政法的基本原则和证据规则，与控制行政权的目的严重不符，对保障公民合法权益的诉讼目的明显不利。另一方面，对于证据合法性标准的规定，如被告行政机关行政程序中违反法定程序收集证据的合法性认定，明显与法律界关于证据合法性的认定标准不符，且合法与违法界限模糊，不易合理操作，极易导致放纵具有违法证据情形的行政行为，因而达不到控制行政权、促进行政机关依法行政的诉讼目的。本文仅就其中几个极具代表性的问题略陈己见。
一、关于被告行政机关诉讼期间取证问题
顺序是法律规定的行政行为各个步骤和手续的先后次序。它不仅是行政效率原则的保障制度，[3]而且也是认定行政行为是否违法、证据是否合法的重要标准。尽管目前关于顺序制度的法律规定尚不多见且较零散，关于顺序的涵义更是鲜有提及，但是，作出行政行为应当遵循调查取证、认定事实、适用法律、作出决定这一基本次序是毋庸置疑的。按此次序，应当先有证据，后有行政作为的作出。所有形成于行政行为作出之后的证据都是违法和无效证据。对于被告行政机关的证据审查，审判机关只能就行政行为作出之前形成的证据进行认定，并据此作出证据是否确凿充分的司法判断。形成于行政行为作出之后的任何证据，无论其是否属于客观事实，经过何种机关准许，均不能对行政行为的合法性起到法律上的证明作用。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第28条规定，原告或者第三人在诉讼过程中提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的，被告行政机关经人民法院准许可以补充相关证据。仅从本证与反证对应的角度，该规定有其存在的合理性。但是，以行政法的基本理论和相关法律规定为基础作综合考量，便会发现其中有若干值得商榷之处。首先，该规定表现出对于程序价值的不尊重甚至是无视。程序对于实体有保障和制约双重价值。当实体以合乎程序的方式存在时，法律应对其作出肯定的判断；而当实体有悖于程序时，法律应对其作出否定的判断。证据的合法性不仅取决于其自身的客观真实性及其与案件的关联性，而且受制于取证程序的合法与否。取证顺序的违法性完全可以决定哪怕是客观事实的证据的违法性和无效性。其次，证据的法律属性是由证据事实和其形成过程所决定的，也是受“良法”严格拘束的，任何主体或者行为，哪怕是立法行为和法解释行为，都不能对其作出非理性的改变。经司法解释设定和人民法院准许即可以改变违反顺序所取证据的违法性，于法于理均不能成立。行政诉讼法规定被告行政机关诉讼程序中不得自行取证的初衷，并不是也不应该是为了给被告行政机关经人民法院准许可以补充证据埋下伏笔。再次，该规定的合理存在应当以“参与行政”[4]已普及到所有行政行为领域为前提。而且前行政相对人获得法定参与权的仅限于行政处罚等极少数行政行为，行政行为的形成尚不是行政主体权力与行政相对人权利良性合致的结果，[5]法律也未能尽可能地为促成良性合致中权利的主动参与创造条件的机会。此种情况下，过分超前地对被告行政机关诉讼期间补证的合法性给予肯定，无形中形成了一个不利于行政相对人权益保障和控制行政权的悖论：一方面在行政行为作出过程中不给行政相对人参与的权利和异议的机会；另一方面在诉讼过程中一旦行政相对人提出反驳理由或者证据，被告行政机关因此又重新获得了其在被诉行政行为成立以前才享有的调查取证权。当然，如果行政相对人在行政程序中依法享有参与权并获得了提出反驳理由或者证据的机会，基于本证与反证对应规则，依法确认被告行政机关诉讼期间补证的合法性，或者对行政相对人在诉讼程序中提供的、其在行政程序中拒不提供的证据作一般不予采信认定（《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第59条），倒也略显公平和公正。最后，该规定不利于作为规范行政目标的、正式行政程序中“案卷主义”和行政诉讼中“案卷审查”规则的确立，对于行政管理规范性进程将产生消极影响。
以实定法为视角，从被告行政机关诉讼期间补证的合法性认定和对作为原告的行政相对人行政程序中拒不提供而诉讼程序中提供的证据一般不予采信的规定中，很难捕捉到控制行政权和保障公民权的信号。
二、关于违反法定程序取证问题
证据作为一种客观存在，欲形成证据事实，并通过法定证据形式表现出来，必须借助于一定的程序。取证的程序是法定的，违反法定程序取得的证据当然无效。证据的合法性要求是证据具有可采性的必要条件。关于证据合法性的争论，始于上世纪90年代初期，迄今仍主要停留在理论和制度设计上，在法律上突破证据的合法性界限，尚需周密的理论铺垫和系统的制度研究。
《解释》第30条规定，被告行政机关严重违反法定程序收集的证据，不能作为审判机关认定被诉具体行政行为合法的根据。易言之，被告行政机关轻微或者一般违反法定程序收集的证据，可以作为审判机关认定被诉具体行政行为合法的根据。这实际上是对被告行政机关轻微或者一般违反法定程序取得的证据的合法性和可采性认定。该认定明显缺乏合理性。首先，证据的合法性、客观性和关联性是证据可
采性的充分必要条件，缺少三性中任何一个属性的证据都不具有可采性。其中合法性是可采证据的法律属性，缺少合法性的事实材料，不能对案件起到法律上的证明作用，充其量只能利用其真实性和关联性，为进一步依法定程序获取合法有效的证据提供线索。从“结果有效性”的程序价值出发，[5](495)违反法定程序取证，必然导致证据的违法无效。其次，取证行为本身就存在一个独立的合法性评价。根据行政行为过程性理论，[6]“每一个行政行为由若干前后相续的环节结合而成，[7]这些环节主要表现为各种阶段性行为，此种阶段性行为分为两类，即法律行为和事实行为。作为行政行为过程中阶段性行为重要组成部分的取证行为，或者表现为法律行为，如检查、调查、询问、先行登记保存、抽样取证等；或者表现为事实行为，如刑讯逼供、言词诱供等，无论采取何种行为方式，取证行为自身都存在一个合法与否的判断问题。违反法定程序取证，无论在程度上是轻微、一般抑或严重，依照行政诉讼法关于违法行政行为的判断标准 《行政诉讼证据制度的几个问题探析》
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