继续盘问、留置制度刍议
申请行政复议，提起行政诉讼和获得国家赔偿的权利。
同时，被留置人还应当享有知情权，申辩权，以及获得法律帮助权。如聘请律师提供法律咨询。
2、留置时间可以折抵其他处罚。《人民警察法》对于留置盘问时间可否折抵其他处罚（比如治安拘留、劳动教养或刑期）只字未提，而公安部又前后作出了两个自相矛盾的解释。公安部《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》中规定：“对被盘问人依法采取刑事拘留或者治安拘留的，其留置时间不予折抵”。而其1998年10月13日批复给北京市公安局《关于盘问留置时间可否折抵劳动教养期限的批复》（公复字 [1998]4号）中明确指出：“在办理劳动教养案件时，对被劳动教养人采取留置等限制人身自由的强制措施先期羁押的，其被羁押的时间应当折抵劳动教养时间。羁押一日折抵劳动教养一日。”虽然现阶段法律规定还有矛盾之处，但应当看到的是，法律发展的趋势是承认留置是一种限制人身自由的强制措施，并逐步承认留置时间可以折抵其他处罚。
3、违法留置将可能承当非法拘禁的法律后果。公安机关人民警察违法留置是否构成非法拘禁罪？这是一个值得探讨的问题。在司法实践中已经出现这类问题。2001年某铁路派出所副所长就因违法留置被某铁路运输检察院以涉嫌非法拘禁罪提起公诉，某铁路运输法院一审判处罪名成立，应当承担刑事责任。后虽被二审法院改判无罪，但认定某副所长存在执法过错，并向某铁路公安处发出了司法建议书。
从上面的论述中可以看出，留置作为一种行政强制措施，将会产生一系列的法律后果。现在再回到前面讲的另外一个问题：为什么不能将继续盘问等同于留置？正是因为留置有可能引起行政复议、行政诉讼和国家赔偿，最不利的后果还会涉嫌非法拘禁。如果将继续盘问等同于留置，势必让继续盘问承当与留置一样的法律后果。前面已经说过，继续盘问是公安机关应用得最为广泛的一种调查手段，在公安机关的日常工作中也占有十分重要的地位。如果让一种调查手段也与一项行政强制措施承当同样的法律后果，那么将极其不利于公安机关日常工作的开展，也就违背了立法的本意。
要保证留置措施不被错用、滥用，正确区分合法留置和非法留置，保障公民权利（当然包括人民警察）的合法权利不受侵犯，必须以对留置对象明确的法律规定和规范的操作程序作保障。
三、 留置的对象
《人民警察法》在对留置对象的表述上含糊其辞，造成理解上的不一致。《人民警察法》第9条对留置盘问对象表述为“有违法犯罪嫌疑”的人员，正是这一句模棱两可的话，造成了实际执行中各种不同的理解。有人认为留置对象为两类人：违法行为人和犯罪嫌疑人；有人认为除了前两种人以外，还应包括那种处于不确定状态的有违法犯罪可能性的人，有人理解为留置盘问对象不应当包括治安案件当事人和已被刑事立案的犯罪嫌疑人。笔者以为治安案件当事人和已被刑事立案的犯罪嫌疑人是否适用留置盘问措施要具体问题具体分析。
《治安管理处罚条例》（下称《条例》）第34条已对违反治安管理人的处罚程序作出了明确规定：除当场处罚外，一般遵循传唤（必要时可强制传唤），讯问（对情况复杂，依照《条例》适用拘留处罚的治安管理人讯问查证的时间不超过24小时），裁决、执行。需要特别指出的是，对于受拘留处罚的，只需限定其在一定时间内到指定拘留所接受处罚即可。只有抗拒执行的，才需要强制执行（《条例》第35条）。
但是，在实际操作中，一个案件究竟是刑事案件还是治安案件又难以在短时间内作出判断。因此，《治安管理处罚条例》第34条规定的查处治安案件的程序在实际工作中又缺乏可操作性。笔者以为，在未判明一项违法行为是否构成治安案件之前，应该适用《人民警察法》第九条的规定，对嫌疑对象予以留置。对于明显是治安案件的当事人则不应当留置。对一时难以作出判断是否是治安案件的嫌疑人，在被留置后查明是治安案件的，应当立即解除留置，适用《条例》的规定。
对于已被刑事立案的犯罪嫌疑人，《刑事诉讼法》已经作出了系统完整的规定，只要符合拘留逮捕条件的，可以直接拘留、逮捕；对于不需要拘留、逮捕的，可以使用《传唤通知书》进行传唤或使用《拘传证》予以拘传，而没有必要把留置作为采取刑事强制措施的前置手段。
随着经济的发展，人口流动越来越频繁，犯罪分子常常是甲地作案乙地被抓获。对于乙地公安机关来说，除非是应甲地公安机关的要求予以协助，否则，要求乙地公安机关对已被刑事立案的犯罪嫌疑人不经留置就直接采取刑事强制措施是不现实的。但是应有例外。
当前网上追逃为公安机关的追逃破案发挥了不可替代的作用。一些公安机关经常在公共场所以核对身份证的方法进行网上比对，对于用这种方法查获的犯罪嫌疑人，应不适用留置措施。因为公安部网上在逃人员是各地办案机关在侦查破案中查明的有证据证明实施了应当受刑事处罚的犯罪行为而未被办案机关抓获的人员，其实际身份就相当于通缉令通缉的在逃犯罪嫌疑人。对于经当场盘问已被核实身份的，就不应当留置而应当采取刑事强制措施。
另外，对于投案自首的犯罪嫌疑人也不宜采取留置措施。
其实，从立法本意上来说，留置措施应当是介于治安传唤和刑事强制措施之间的一种中间手段。只有在程序上既不能按照《条例》对嫌疑对象予以治安传唤，又未进入刑事诉讼程序，不能对嫌疑对象采取刑事强制措施时才适用，依照《人民警察法》第8条规定的除外。这是从对继续盘问制度产生的历史条件、《人民警察法》的条文分析去推知立法本意所得处的结论。
1954年由国务院颁布施行的《人民警察条例》中并没有关于盘问的规定，直到1986年7月1日公安部发布的《关于组建城市治安巡逻网的意见》才首次规定公安机关的人民警察在巡逻执勤中有权对有违法犯罪嫌疑的人行使当场盘问权。1994年2月24日公安部发布的《城市人民警察巡逻规定》和同年8月24日公安部发布的《关于强化枪支弹药管理的通知》对当场盘问作了更加明确的规定。《城市人民警察巡逻规定》 第五条规定：“ 人民警察在巡逻执勤中依法行使以下权力： （一）盘查有违法犯罪嫌疑人的人员，检查涉嫌车辆、物品；---”这些规章的发布 ，对于公安机关依法行使权力，及时发现犯罪嫌疑人、制止犯罪，发挥了重要的作用。1995年的《人民警察法》第9条规定的继续盘问和留置措施只不过是对此项权力做了进一步的确认和规范。继续盘问是当场盘问的延续，留置是保证继续盘问顺利进行的一种强制手段。公安机关巡逻执勤很明显有别于
从《人民警察法》第六条第（一）（二）项的比较中可以看出，侦查违法犯罪活动与维护社会治安秩序应该是有区别。在同一部法律中，关于“维护社会治安秩序”所表达的含义应该是相同的。
看一个嫌疑对象是适用留置措施，关键是看他的违法犯罪嫌疑和危害后果是否有证据予以证明。如果有证据予以证明的，则不适用留置措施，反之则适用。
另外，《人民警察法》规定的“被指控有犯罪行为的”值得商榷。因为他没有明确规定指控的主体。改为“被扭送”可能更加明确，更具有可操作性。
四、留置的程序规定
（一）、当前留置程序的反思。
1、没有专门规定留置的审批程序。在《人民警察法》第九条中只规定了公安民警办理继续盘问所必须遵循的程序，对于留置所必须遵循的程序只字未提。应该说这不是立法的疏忽，而是鉴于立法时的实际情况有意模糊了留置的行政强制措施的性质。
2、缺泛必要得法律文书，容易导致留置权的滥用，不利于被留置人维护自身的合法权益。虽然公安部在《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》中规定了审批时必须填写《继续盘问（留置）审批表》或《延长继续盘问（留置）审批表》，但这些审批表只不过是公安机关内部审批性文书，对外缺乏统一制作的有法律效力的法律文书。在查处治安案件的过程中，对违反治安管理人进行传唤有《传唤证》，对于不需要拘留、逮捕的犯罪嫌疑人有《传唤通知书》，对于需要拘传的有《拘传证》，而且这些措施的最长时间都较留置时间要短。使用《传唤通知书》传唤和《拘传证》拘传最长时间都为12小时，使用《传唤证》传唤最长时间为24小时，而留置盘问最长时间可达48小时。《传唤证》适用的对象为违反治安管理的人，《传唤通知书》和《拘 《继续盘问、留置制度刍议(第2页)》
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同时，被留置人还应当享有知情权，申辩权，以及获得法律帮助权。如聘请律师提供法律咨询。
2、留置时间可以折抵其他处罚。《人民警察法》对于留置盘问时间可否折抵其他处罚（比如治安拘留、劳动教养或刑期）只字未提，而公安部又前后作出了两个自相矛盾的解释。公安部《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》中规定：“对被盘问人依法采取刑事拘留或者治安拘留的，其留置时间不予折抵”。而其1998年10月13日批复给北京市公安局《关于盘问留置时间可否折抵劳动教养期限的批复》（公复字 [1998]4号）中明确指出：“在办理劳动教养案件时，对被劳动教养人采取留置等限制人身自由的强制措施先期羁押的，其被羁押的时间应当折抵劳动教养时间。羁押一日折抵劳动教养一日。”虽然现阶段法律规定还有矛盾之处，但应当看到的是，法律发展的趋势是承认留置是一种限制人身自由的强制措施，并逐步承认留置时间可以折抵其他处罚。
3、违法留置将可能承当非法拘禁的法律后果。公安机关人民警察违法留置是否构成非法拘禁罪？这是一个值得探讨的问题。在司法实践中已经出现这类问题。2001年某铁路派出所副所长就因违法留置被某铁路运输检察院以涉嫌非法拘禁罪提起公诉，某铁路运输法院一审判处罪名成立，应当承担刑事责任。后虽被二审法院改判无罪，但认定某副所长存在执法过错，并向某铁路公安处发出了司法建议书。
从上面的论述中可以看出，留置作为一种行政强制措施，将会产生一系列的法律后果。现在再回到前面讲的另外一个问题：为什么不能将继续盘问等同于留置？正是因为留置有可能引起行政复议、行政诉讼和国家赔偿，最不利的后果还会涉嫌非法拘禁。如果将继续盘问等同于留置，势必让继续盘问承当与留置一样的法律后果。前面已经说过，继续盘问是公安机关应用得最为广泛的一种调查手段，在公安机关的日常工作中也占有十分重要的地位。如果让一种调查手段也与一项行政强制措施承当同样的法律后果，那么将极其不利于公安机关日常工作的开展，也就违背了立法的本意。
要保证留置措施不被错用、滥用，正确区分合法留置和非法留置，保障公民权利（当然包括人民警察）的合法权利不受侵犯，必须以对留置对象明确的法律规定和规范的操作程序作保障。
三、 留置的对象
《人民警察法》在对留置对象的表述上含糊其辞，造成理解上的不一致。《人民警察法》第9条对留置盘问对象表述为“有违法犯罪嫌疑”的人员，正是这一句模棱两可的话，造成了实际执行中各种不同的理解。有人认为留置对象为两类人：违法行为人和犯罪嫌疑人；有人认为除了前两种人以外，还应包括那种处于不确定状态的有违法犯罪可能性的人，有人理解为留置盘问对象不应当包括治安案件当事人和已被刑事立案的犯罪嫌疑人。笔者以为治安案件当事人和已被刑事立案的犯罪嫌疑人是否适用留置盘问措施要具体问题具体分析。
《治安管理处罚条例》（下称《条例》）第34条已对违反治安管理人的处罚程序作出了明确规定：除当场处罚外，一般遵循传唤（必要时可强制传唤），讯问（对情况复杂，依照《条例》适用拘留处罚的治安管理人讯问查证的时间不超过24小时），裁决、执行。需要特别指出的是，对于受拘留处罚的，只需限定其在一定时间内到指定拘留所接受处罚即可。只有抗拒执行的，才需要强制执行（《条例》第35条）。
但是，在实际操作中，一个案件究竟是刑事案件还是治安案件又难以在短时间内作出判断。因此，《治安管理处罚条例》第34条规定的查处治安案件的程序在实际工作中又缺乏可操作性。笔者以为，在未判明一项违法行为是否构成治安案件之前，应该适用《人民警察法》第九条的规定，对嫌疑对象予以留置。对于明显是治安案件的当事人则不应当留置。对一时难以作出判断是否是治安案件的嫌疑人，在被留置后查明是治安案件的，应当立即解除留置，适用《条例》的规定。
对于已被刑事立案的犯罪嫌疑人，《刑事诉讼法》已经作出了系统完整的规定，只要符合拘留逮捕条件的，可以直接拘留、逮捕；对于不需要拘留、逮捕的，可以使用《传唤通知书》进行传唤或使用《拘传证》予以拘传，而没有必要把留置作为采取刑事强制措施的前置手段。
随着经济的发展，人口流动越来越频繁，犯罪分子常常是甲地作案乙地被抓获。对于乙地公安机关来说，除非是应甲地公安机关的要求予以协助，否则，要求乙地公安机关对已被刑事立案的犯罪嫌疑人不经留置就直接采取刑事强制措施是不现实的。但是应有例外。
当前网上追逃为公安机关的追逃破案发挥了不可替代的作用。一些公安机关经常在公共场所以核对身份证的方法进行网上比对，对于用这种方法查获的犯罪嫌疑人，应不适用留置措施。因为公安部网上在逃人员是各地办案机关在侦查破案中查明的有证据证明实施了应当受刑事处罚的犯罪行为而未被办案机关抓获的人员，其实际身份就相当于通缉令通缉的在逃犯罪嫌疑人。对于经当场盘问已被核实身份的，就不应当留置而应当采取刑事强制措施。
另外，对于投案自首的犯罪嫌疑人也不宜采取留置措施。
其实，从立法本意上来说，留置措施应当是介于治安传唤和刑事强制措施之间的一种中间手段。只有在程序上既不能按照《条例》对嫌疑对象予以治安传唤，又未进入刑事诉讼程序，不能对嫌疑对象采取刑事强制措施时才适用，依照《人民警察法》第8条规定的除外。这是从对继续盘问制度产生的历史条件、《人民警察法》的条文分析去推知立法本意所得处的结论。
1954年由国务院颁布施行的《人民警察条例》中并没有关于盘问的规定，直到1986年7月1日公安部发布的《关于组建城市治安巡逻网的意见》才首次规定公安机关的人民警察在巡逻执勤中有权对有违法犯罪嫌疑的人行使当场盘问权。1994年2月24日公安部发布的《城市人民警察巡逻规定》和同年8月24日公安部发布的《关于强化枪支弹药管理的通知》对当场盘问作了更加明确的规定。《城市人民警察巡逻规定》 第五条规定：“ 人民警察在巡逻执勤中依法行使以下权力： （一）盘查有违法犯罪嫌疑人的人员，检查涉嫌车辆、物品；---”这些规章的发布 ，对于公安机关依法行使权力，及时发现犯罪嫌疑人、制止犯罪，发挥了重要的作用。1995年的《人民警察法》第9条规定的继续盘问和留置措施只不过是对此项权力做了进一步的确认和规范。继续盘问是当场盘问的延续，留置是保证继续盘问顺利进行的一种强制手段。公安机关巡逻执勤很明显有别于
刑事侦查和查处治安案件。
从《人民警察法》第六条第（一）（二）项的比较中可以看出，侦查违法犯罪活动与维护社会治安秩序应该是有区别。在同一部法律中，关于“维护社会治安秩序”所表达的含义应该是相同的。
看一个嫌疑对象是适用留置措施，关键是看他的违法犯罪嫌疑和危害后果是否有证据予以证明。如果有证据予以证明的，则不适用留置措施，反之则适用。
另外，《人民警察法》规定的“被指控有犯罪行为的”值得商榷。因为他没有明确规定指控的主体。改为“被扭送”可能更加明确，更具有可操作性。
四、留置的程序规定
（一）、当前留置程序的反思。
1、没有专门规定留置的审批程序。在《人民警察法》第九条中只规定了公安民警办理继续盘问所必须遵循的程序，对于留置所必须遵循的程序只字未提。应该说这不是立法的疏忽，而是鉴于立法时的实际情况有意模糊了留置的行政强制措施的性质。
2、缺泛必要得法律文书，容易导致留置权的滥用，不利于被留置人维护自身的合法权益。虽然公安部在《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》中规定了审批时必须填写《继续盘问（留置）审批表》或《延长继续盘问（留置）审批表》，但这些审批表只不过是公安机关内部审批性文书，对外缺乏统一制作的有法律效力的法律文书。在查处治安案件的过程中，对违反治安管理人进行传唤有《传唤证》，对于不需要拘留、逮捕的犯罪嫌疑人有《传唤通知书》，对于需要拘传的有《拘传证》，而且这些措施的最长时间都较留置时间要短。使用《传唤通知书》传唤和《拘传证》拘传最长时间都为12小时，使用《传唤证》传唤最长时间为24小时，而留置盘问最长时间可达48小时。《传唤证》适用的对象为违反治安管理的人，《传唤通知书》和《拘 《继续盘问、留置制度刍议(第2页)》
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