水工程与水权
【内容提要】水工程涉及多种民事权利类型，水权只是其中一类。水工程的所有权或者用益权自身 不包含、不产生水权，水工程用益权与水权各为独立的权利，所谓水利工程供水水权概 念易生误会，应弃之不用。水工程所有权原则上归投资者享有，于是有必要承认地方所 有权、部门所有权、法人所有权。南水北调涉及水资源所有权、水权、水工程所有权、 水工程用益权，不可一律归结为水权。
水工程与水紧密相联，加上我国对水工程一直实行“谁投资、谁拥有”，“谁拥有、 谁受益”的政策，水工程的投资者、经营者“近水楼台”，一直在优先使用着水，于是 ，在水权热中出现了“水利工程供水水权”、[1](P66—72)“水工程用益权”[2](P22 —23)等观点。这既给我们启示，又促使我们思考：水工程与水权之间到底存在何种关 系?笔者认为，水工程涉及多种类型的民事权利，决不可简单地把它们一律归为水权。
一、水工程及其所有权
在我国现行法上，土地为一类物，地上建筑物为独立于土地的另一类物，两者分别属 于土地所有权、建筑物所有权的客体。如此，不论土地归国家所有还是属于集体所有， 竖立其上的水工程不当然地归属于土地的所有权人，基于我国一直奉行对水工程“谁投 资、谁拥有”的原则，应归投资者所有。不过，其情形复杂，需要类型化。
(一)在投资者只有国家的情况下，水工程由国家所有，比较清楚。例如，葛洲坝水利 枢纽工程、长江三峡水利枢纽工程系国家投资兴建，其所有权归国家享有，不会产生疑 问。
(二)在投资者系单一的地方政府的情况下，水工程归谁所有?例如，深圳市为从东江取 水而出资修建的输水渠工程、义乌市出资修建的从横锦水库到义乌引水管道工程，因无 其他投资者，故按“谁投资、谁拥有”的原则，该输水渠工程、引水管道的所有权应分 别归深圳市、义乌市拥有，不会归任何自然人、法人所有，也不会成为其他市政所有权 的客体。
这里的“拥有”与“所有”同义吗?如果是同义，上述水工程的所有权人就分别是深圳 市、义乌市。但这违反《中华人民共和国宪法》(第6条、第11条、第13条等)及《中华 人民共和国民法通则》(第73条、第74条、第75条、第77条等)的规定，因为这些法律只 承认国家所有权、集体所有权、个人所有权等所有权类型，未承认地方所有权、部门所 有权，是否承认法人所有权，则暖昧不清。不过，这只是事情的一面。另一面是，每个 省、市、县等确实存在着自己特殊的利益，深圳市、义乌市同样如此，它们出资兴建的 水工程及由此产生的利益确实有别于国家利益，不同于其他市政的利益。现行法的所有 权制度漠视这些特殊利益，把这些水工程的所有权一律称作国家所有权，已经同真实生 活相脱节，并非对现状的事实性的描述。
维护现行所有权制度者会说，在所有权问题上，我国实行“国家所有、分级管理”的 运行模式，地方、部门的特殊利益在“分级管理”的过程中得以体现。如果该解说在高 度中央集权的计划经济时代尚能说服一些人的话，那么在利益多元化的今天，其理由远 非充分、坚强有力。其一，我国实行中央与地方之间的财政包干，地方据此拥有的收入 自己支配，其中包括用于经济发展、市政建设、投资水利工程，等等。这种地方利益的 特殊性远非高度中央集权体制下地方的那种状况所能比拟，地方政府对其利益的支配力 已经具有所有权之实。所谓“分级管理”说、“代管”说等已经难以准确地描述这些现 象，所有权说才恰如其分。其二，一律否认地方所有权，只承认国家所有权，在法律上 就难以有效地对抗个别领导人因其政策水平不高、法律意识不强而对地方投资工程无法 律根据地强制平调、上收，挫伤地方的积极性。这方面的教训实在不少。有条件地承认 地方所有权，会有助于保护地方的合法权益。其三，尽管现行法不承认地方所有权、部 门所有权，但在实际生活中却存在着某些地方政府、行政部门不合理地“独占”国家财 产、“侵占”其他主体合法权益而使本地区、本部门、本单位及其职工多获取利益的现 象，即存在着事实上的地方所有制、部门所有制。此类现象，才是我们应坚决反对的。 反对的方式之一，是法律有条件地承认地方所有权、部门所有权。通过法律明确规定地 方、部门取得所有权的条件、程序，规定地方、部门可以享有的所有权的类型；对不符 合的，就不承认享有这类利益的合法性，就不认定它们拥有地方所有权或部门所有权， 反倒会有利于杜绝危害极大的事实上的地方所有制、部门所有制，形成法治的局面。其 四，否认地方所有权，只承认国家所有权，在解释其他主体使用、受让深圳市投资兴建 的引东江水工程的法律根据时，就会颇费笔墨：国家已经授权深圳市处分该输水渠工程 的权利?深圳市“代表”国家处分该工程?深圳市“代理”国家处分该工程?等等。无论 哪种解释，都不能令人满意。若有条件地承认地方所有权，则会毫不费力地说明这些现 象。其五，若承认地方所有权，就可以顺理成章地说明地方投资水工程时的权属状况。 深圳市对其投资兴建的输水渠工程享有所有权，义乌市对其输水管道拥有所有权，就是 当然的结论。其六，在同一个法制背景下，同时承认国家所有权与地方所有权是有先例 的。例如法国，其最高行政法院于1909年在一个判决中承认巴黎市对它的公共道路享有 所有权。1923年，最高行政法院称奥兰海港是属于国家的土地。此外，法院也允许行政 主体提起关于公产所有权的诉讼。[3](P314)
(三)20世纪90年代，全国水利系统开展资产评估，对水库资产主要涉及两个问题：一 是政府投资权属主体问题；一是农民出工出力的产权问题。经过清产核资，水库资产产 权主体已经明确并依法登记的，不宜再改变。水库产权不明晰的，要实事求是，按政策 进行界定。[4
(四)多方投资兴建的水工程，在不动产权属方面可以有两种方式，一是在就特定水工 程成立项目法人的情况下，该法人对水工程具有所有权，各投资人享有股权；一是不就 特定水工程成立法人，各个投资人对该特定水工程具有共有权。
二、水工程与水权
在水工程所有权人为国家时，它同时是水资源所有权人，所以它当然地有权用水，无 &nbs 《水工程与水权》
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水工程与水紧密相联，加上我国对水工程一直实行“谁投资、谁拥有”，“谁拥有、 谁受益”的政策，水工程的投资者、经营者“近水楼台”，一直在优先使用着水，于是 ，在水权热中出现了“水利工程供水水权”、[1](P66—72)“水工程用益权”[2](P22 —23)等观点。这既给我们启示，又促使我们思考：水工程与水权之间到底存在何种关 系?笔者认为，水工程涉及多种类型的民事权利，决不可简单地把它们一律归为水权。
一、水工程及其所有权
在我国现行法上，土地为一类物，地上建筑物为独立于土地的另一类物，两者分别属 于土地所有权、建筑物所有权的客体。如此，不论土地归国家所有还是属于集体所有， 竖立其上的水工程不当然地归属于土地的所有权人，基于我国一直奉行对水工程“谁投 资、谁拥有”的原则，应归投资者所有。不过，其情形复杂，需要类型化。
(一)在投资者只有国家的情况下，水工程由国家所有，比较清楚。例如，葛洲坝水利 枢纽工程、长江三峡水利枢纽工程系国家投资兴建，其所有权归国家享有，不会产生疑 问。
(二)在投资者系单一的地方政府的情况下，水工程归谁所有?例如，深圳市为从东江取 水而出资修建的输水渠工程、义乌市出资修建的从横锦水库到义乌引水管道工程，因无 其他投资者，故按“谁投资、谁拥有”的原则，该输水渠工程、引水管道的所有权应分 别归深圳市、义乌市拥有，不会归任何自然人、法人所有，也不会成为其他市政所有权 的客体。
这里的“拥有”与“所有”同义吗?如果是同义，上述水工程的所有权人就分别是深圳 市、义乌市。但这违反《中华人民共和国宪法》(第6条、第11条、第13条等)及《中华 人民共和国民法通则》(第73条、第74条、第75条、第77条等)的规定，因为这些法律只 承认国家所有权、集体所有权、个人所有权等所有权类型，未承认地方所有权、部门所 有权，是否承认法人所有权，则暖昧不清。不过，这只是事情的一面。另一面是，每个 省、市、县等确实存在着自己特殊的利益，深圳市、义乌市同样如此，它们出资兴建的 水工程及由此产生的利益确实有别于国家利益，不同于其他市政的利益。现行法的所有 权制度漠视这些特殊利益，把这些水工程的所有权一律称作国家所有权，已经同真实生 活相脱节，并非对现状的事实性的描述。
维护现行所有权制度者会说，在所有权问题上，我国实行“国家所有、分级管理”的 运行模式，地方、部门的特殊利益在“分级管理”的过程中得以体现。如果该解说在高 度中央集权的计划经济时代尚能说服一些人的话，那么在利益多元化的今天，其理由远 非充分、坚强有力。其一，我国实行中央与地方之间的财政包干，地方据此拥有的收入 自己支配，其中包括用于经济发展、市政建设、投资水利工程，等等。这种地方利益的 特殊性远非高度中央集权体制下地方的那种状况所能比拟，地方政府对其利益的支配力 已经具有所有权之实。所谓“分级管理”说、“代管”说等已经难以准确地描述这些现 象，所有权说才恰如其分。其二，一律否认地方所有权，只承认国家所有权，在法律上 就难以有效地对抗个别领导人因其政策水平不高、法律意识不强而对地方投资工程无法 律根据地强制平调、上收，挫伤地方的积极性。这方面的教训实在不少。有条件地承认 地方所有权，会有助于保护地方的合法权益。其三，尽管现行法不承认地方所有权、部 门所有权，但在实际生活中却存在着某些地方政府、行政部门不合理地“独占”国家财 产、“侵占”其他主体合法权益而使本地区、本部门、本单位及其职工多获取利益的现 象，即存在着事实上的地方所有制、部门所有制。此类现象，才是我们应坚决反对的。 反对的方式之一，是法律有条件地承认地方所有权、部门所有权。通过法律明确规定地 方、部门取得所有权的条件、程序，规定地方、部门可以享有的所有权的类型；对不符 合的，就不承认享有这类利益的合法性，就不认定它们拥有地方所有权或部门所有权， 反倒会有利于杜绝危害极大的事实上的地方所有制、部门所有制，形成法治的局面。其 四，否认地方所有权，只承认国家所有权，在解释其他主体使用、受让深圳市投资兴建 的引东江水工程的法律根据时，就会颇费笔墨：国家已经授权深圳市处分该输水渠工程 的权利?深圳市“代表”国家处分该工程?深圳市“代理”国家处分该工程?等等。无论 哪种解释，都不能令人满意。若有条件地承认地方所有权，则会毫不费力地说明这些现 象。其五，若承认地方所有权，就可以顺理成章地说明地方投资水工程时的权属状况。 深圳市对其投资兴建的输水渠工程享有所有权，义乌市对其输水管道拥有所有权，就是 当然的结论。其六，在同一个法制背景下，同时承认国家所有权与地方所有权是有先例 的。例如法国，其最高行政法院于1909年在一个判决中承认巴黎市对它的公共道路享有 所有权。1923年，最高行政法院称奥兰海港是属于国家的土地。此外，法院也允许行政 主体提起关于公产所有权的诉讼。[3](P314)
(三)20世纪90年代，全国水利系统开展资产评估，对水库资产主要涉及两个问题：一 是政府投资权属主体问题；一是农民出工出力的产权问题。经过清产核资，水库资产产 权主体已经明确并依法登记的，不宜再改变。水库产权不明晰的，要实事求是，按政策 进行界定。[4
](P80—81)比较合理的方案是，水库的所有权归投资者国家享有，对农民 的出工出力应给予金钱补偿。不宜采纳水库归投资者与出工出力的农民共同所有的方案 ，因为共有方案导致水库权属复杂化，在行使所有权时共有人之间易发生意见分歧，在 防洪、抗洪、抗旱等问题上容易误事。鉴于水工程的独特性质与功能，在其权属的确定 方面应该更多地考虑社会公共利益、国家安全因素。
(四)多方投资兴建的水工程，在不动产权属方面可以有两种方式，一是在就特定水工 程成立项目法人的情况下，该法人对水工程具有所有权，各投资人享有股权；一是不就 特定水工程成立法人，各个投资人对该特定水工程具有共有权。
二、水工程与水权
在水工程所有权人为国家时，它同时是水资源所有权人，所以它当然地有权用水，无 &nbs 《水工程与水权》
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