道路交通事故损害赔偿若干问题初探

却又不得不做如此规定，也许是对目前我国法院没有建立一套完整、具体、高效的交通事故处理规定所采取的权宜之计吧。值得一提的是，《道路交通事故处理办法》第22条规定：“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定。”而交通安全法及其实施条例、公安部制订的《交通事故处理程序规定》都不再规定重新认定程序，也反映了公安机关职能的转变与重新定位。所以有人认为：“道路交通安全法明确了交通事故认定书的证据效力后，交通事故认定书不能够被作为公安机关的具体行政行为而提起行政复议或行政诉讼，但是，当事人在道路交通事故损害赔偿调解或者诉讼中，可以就交通事故认定书作为证据的真实性、可靠性和科学性提出质疑，如果有其他证据证明交通事故认定书存在错误，调解机关或者法院可以不采用这种证据。”[10]我认为这种观点是有一定道理的。
此外，公安部颁布的《交通事故处理程序规定》中还依据事故的种类分别出具两份名称不同的认定书：一种是按照简易程序处理而制作的“事故认定书”，一种是按照普通程序或一般程序处理而制作的“交通事故认定书”，其内容与格式有些不同。我认为，尽管可以按照交通安全法的规定适用不同的程序来处理交通事故，并根据两种程序的不同特点在内容上有所差异，但不能对采用简易程序处理的交通事故只写明为“事故认定书”，以免引起误解——难道依据简易程序处理的道路交通事故就不是“交通事故”？

六、 交通事故的调解与诉讼
鉴于我国目前并未建立专门处理交通事故案件的法庭，因此交通事故损害赔偿案件一般都由民事审判庭审理。尽管交通事故损害赔偿案件并非什么疑难复杂案件，但我通过在广东省内各地法院及部分外省法院办理的交通事故损害赔偿案件中，相当一部分法官对交通事故的审理并不娴熟，更谈不上精通。面对日益增长的交通事故损害赔偿案件，如果都把这些案件全部交由人民法院来审理，必将大幅增加法院的负担，目前似乎并不现实。况且有些人身及财产损失较小的案件，当事人也都有尽快处理的愿望，因此保留公安机关依据当事人自愿的原则进行调解的做法，尽管会有一些不尽人意的地方，但毕竟是一种无奈的选择。由于我国目前并未明确规定一部专门规范调解的法律，有关公民之间争议的调解的相关规定也散见于一些实体法及程序法中，并不系统、完整。目前公安机关进行调解的主要问题是赔偿是否公正的问题，这主要体现在过失相抵的确定、赔偿项目及标准等方面。至于在条件成熟时是否有必要继续保留公安机关的调解职能，似乎更需要理论界与实务界进行深入的研究和讨论。

七、 预付医疗费、缴纳事故责任保证金与暂扣车辆问题
预付医疗费、缴纳事故责任保证金与暂扣车辆，是各地公安机关处理交通事故时经常使用的三种方式。但我认为这其中存在着很多问题，很有必要进行讨论。首先谈谈缴纳事故责任保证金的问题。在《道路交通事故处理办法》及最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》中并未规定肇事车辆的所有人应当缴纳事故责任保证金，倒是各省地方法院及公安机关的规范性文件中明确了必须缴纳这项保证金，明显属于越权行为。例如广东省高级人民法院、广东省公安厅联合发布的《关于处理道路交通事故案件若干具体问题的通知》第1条就明确规定“交通事故造成人员伤亡或者财产损失，公安交通管理部门应当暂时扣留交通事故车辆并责令交通事故当事人及其所在单位或者机动车的所有人缴纳事故责任保证金。当事人拒绝缴纳保证金，或者缴纳的保证金不足额的，公安交通管理部门可以继续扣留交通事故车辆。事故责任保证金的数额应不超过交通事故当事人承担全部责任时的损害赔偿数额。”所以在广东省各地几乎都可以看见不论是交通事故造成人员死亡、受伤或者是只有财产损失，都会出现公安机关要求肇事车辆缴纳事故责任保证金，

否则就扣留车辆。我认为这个超越权限的规定尽管会对受害人提供一定的保障，以免诉讼前或诉讼时被告转移财产，以保护受害人所受到的损失能够得到充分的赔偿，但这个规定却是没有法律依据的。根据《中华人民共和国立法法》的规定，作为地方各级公安机关与各省高级人民法院根本就没有设定任何行政强制措施的权限。最高人民法院尽管具有制订司法解释的权力，但其并未作出这样的规定，而且实施暂扣行为的机关是公安机关的行政行为，最高法院也不可能会越权作出这样的规定。广东省的这一规定也超越了暂扣车辆的适用范围，因为《道路交通事故处理办法》第13条规定：“交通事故造成人身伤害需要抢救治疗的，交通事故的当事人及其所在单位或者机动车的所有人应当预付医疗费，也可以由公安机关指定的一方预付，结案后按照交通事故责任承担。交通事故责任者拒绝预付或者暂时无法预付的，公安机关可以暂时扣留交通事故车辆。”也就是说，暂扣车辆的适用条件是“交通事故责任者拒绝预付或者暂时无法预付”，而不是其他任何条件或原因。其次，该条具体规定了预付医疗费的前提条件是“造成人身伤害”，而非死亡或其他，因为有些交通事故造成行人当场死亡的，并不存在预付医疗费的前提条件，但还是被暂扣车辆。还有一些地方公安机关在处理交通事故时，责令机动车所有人缴纳相当大数额的医疗费或事故责任保证金，在其无力缴纳时当然就暂扣机动车，实属不当。在交通安全法实施后，由于采用了第三者责任强制保险制度，更是缺乏必须要求机动车所有人缴纳事故责任保证金的理论与事实基础，所以，应当缴纳事故责任保证金的制度应当随着交通安全法的实施而终止。否则，我认为可以对公安机关的这一越权行为提出行政诉讼（包括此前的因强制缴纳事故责任保证金的行为都可以提起行政诉讼，控告公安机关越权使用强制措施）。对于受伤人员的医疗费用问题，由于交通安全法采用了机动车第三者责任强制保险制度（尽管目前仍然未能建立与实施），所以自然不能再以这个理由“暂扣车辆”。对于在什么样的情况下可以合法暂扣车辆，交通安全法第72条已明确规定：“交通警察应当对交通事故现场进行勘验、检查，收集证据；因收集证据的需要，可以扣留事故车辆，但是应当妥善保管，以备核查。”也就是说，只有在“因收集证据的需要”时，才可以扣留车辆，否则应为违法，机动车所有人可以提起行政诉讼寻求司法保护。而且，扣留的时间也应有所限制，以免公安机关以这个法定条件为借口长期扣留车辆。依据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第93条的规定，“公安机关交通管理部门对经过勘验、检查现场的交通事故应当在勘查现场之日起10日内制作交通事故认定书。对需要进行检验、鉴定的，应当在检验、鉴定结果确定之日起5日内制作交通事故认定书”，以及公安部于2004年4月30日发布的《交通事故处理程序规定》第39条规定：“公安机关交通管理部门对当事人生理、精神状况、人体损伤、尸体、车辆及其行驶速度、痕迹、物品以及现场的道路状况等需要进行检验、鉴定的，应当在勘查现场之日起五日内指派或者委托专业技术人员、具备资格的鉴定机构进行检验、鉴定。 检验、鉴定应当在二十日内完成；需要延期的，经设区的市公安机关交通管理部门批准可以延长十日。检验、鉴定周期超过时限的，须报经省级人民政府公安机关交通管理部门批准。”第42条规定：“公安机关交通管理部门扣留的事故车辆除检验、鉴定外，不得使用。检验、鉴定完成后五日内通知当事人领取事故车辆和机动车行驶证。”如果按照以上的各项规定来计算，一般情况下扣留车辆的时限分别为10日、40日，也就是说最高不能超过40日。否则，我认为可以提起行政诉讼要求公安机关予以赔偿相关损失。
从要求机动车所有人预付医疗费、事故责任保证金，直至暂扣车辆，我们不难发现不仅发现屡见不鲜的行政越权现象，也发现了政府职能意识的转变。在以前（甚至是现在以及无法判断多长时间的将来），一些只能依靠司法部门来处理的事情我们总是想让行政机关来包揽，尽管对受害人的保护起到了积极的、不可抹煞的作用，但也表现出了政府机构与司法机关职能不分甚至错位的现象，在实践中也损害了部分侵权人的合法权益。就以暂扣车辆为例，在交通事故造成行人死亡后，由于种种原因（既有公安机关也有法院的原因）导致案件迟迟不能判决，车辆暂扣有时长达一年多近两年，等到结案后申请执行，在拍卖车辆后赔偿受害人时，由于需要缴纳数额较大的车辆保管费用（如在广州就为每天20元），以及车辆的毁损（甚至有人为的毁损

《道路交通事故损害赔偿若干问题初探(第4页)》