中国引渡立法的若干理论问题

裁定和实体裁定问题，其次涉及适用强制措施权、起诉权、审判权、执行权等。
　　我国引渡法在划分上述引渡裁定权问题上，应该考虑的主要问题是：
　　第一，裁定权和庇护权关系的衔接和平衡问题。庇护是国家赋予政府机关的一项重要的宪法权利。是否给予某个外国人予庇护权特别是政治庇护那是属于政府（在我国主要是外交部和国务院）的权力范畴内的事情；而是否允许某个外国人在本国居留同样是政府（在我国主要是公安机关出入境管理部门）的职责。所以，应该把和庇护权有关的引渡裁定权全部划归政府部门行使。具体地说，凡是引渡过程中涉及的行政职责应该交给外交部、公安部和国务院来履行。
　　第二，裁定权和起诉权关系的衔接和平衡问题。这个问题主要源于国际刑法中的不引渡就起诉原则。不引渡就起诉原则，又称为或起诉或引渡原则。其基本含义是，如果被请求引渡的国家由于某种理由而不引渡时，就应按照本国法律将被请求引渡人移交主管机关提起刑事诉讼。这个原则在许多国际刑法公约中大量地出现。已经成为引渡法中的一项重要原则了。我国在所加入的国际刑法公约中都承担了遵守这个原则的国际义务。按照我国宪法和刑事诉讼法的规定，检察机关是国家公诉机关。对某个案件是否起诉，必须经过检察机关审查后才能作出决定。如此说来，凡是不引渡的案件，如果需要起诉，同样也是需要检察机关来裁定的。这就决定了检察机关在引渡中应占有一定的地位。所以，应该把引渡司法裁定权中的起诉权、适用强制措施有关的权力主要交给检察机关。如果把这些裁定权通通交给法院，似乎存在着某种法律上的障碍。行政部门决定不引渡的案件，可以将案件移交检察机关提起诉讼，这是合乎法理的。但是，如果经过人民法院审查并裁定不引渡后再将案件移交检察机关提起诉讼，然后再由法院来审判，似乎有违诉讼的基本精神。
　　第三，裁定权和审判权的衔接和平衡问题。在我国，人民法院是国家审判机关，对各种法律上的纷争拥有最终的裁判权。引渡问题毕竟主要是法律问题，在引渡过程中同样存在许多法律问题。对于因为引渡法适用问题、引渡中的人权保护问题、引渡实施前后的程序问题、引渡的适用问题等引起的法律纠纷，都应该交由人民法院裁决。而且引渡各方当事人只要出现纠纷，也都应该由法院来裁定。如果没有引渡纠纷，那么就不应该把人民法院推到前台。所以，在引渡法中应该明确的是，引渡简易程序中的司法审查职责不应交由人民法院来行使，但是，人民法院应该拥有对引渡法律适用和案件实体问题的裁定权，这是不容置疑的。特别是在遇到重大而又复杂的引渡案件时，人民法院应该有权进行处理相关的法律问题。
　　第四，引渡程序简化的国际潮流。在当代世界，由于交通通讯发达，世界范围内人财物大流动，再加上经济全球化的日益迫近，各国人员往来日益频繁，边境控制日趋宽松，跨国犯罪活动日益猖獗。复杂的引渡程序已经明显落后于同跨国犯罪作斗争的时代需要了。因此，简化引渡程序是当今国际司法合作的潮流。我国在制定引渡法时要跟上这个时代潮流，尽量简化引渡程序。为此，在建立引渡审查和引渡裁定制度时，有必要区分简易程序和特殊程序或复杂程序。对于那些明显没有外交争执或纠纷，也不存在特别复杂的政治背景，或没有法律适用上的难题，社会公众没有强烈关注的引渡案件，应该适用简易程序来处理，以便更及时地打击犯罪，特别是跨国有组织犯罪。
　　第五，要为政治决断留下回旋余地。如前所述，尽管引渡主要是法律问题，但在许多情况下还是政治问题，特别是由于政治避难问题而引发的引渡案件更是如此。在这种情况下，司法审查就退居第二线了，外交利益将变成主要的考虑因素，政治判断在这个时候就是不可避免的了。所以，在这个问题上，引渡法中还是要为政治决断留下一些回旋余地为好。在制度设计上，赋予外交机关和国务院这种裁定权是非常必要的。
　　五、关于引渡的审查模式
　　引渡的审查是很重要的一项程序。它直接关系到具体的引渡案件的结果。经过被请求国的审查，如果认为请求引渡事项不符合引渡条件，或者出于某种政治和外交上的考虑，那就可能拒绝引渡。由于引渡审查完全是一个国家内部的权力，由国内哪个机关负责审查，如何审查，审查的对象和范围是什么，审查的法律后果如何，都完全由该国自行决定。一个国家不得干涉另一个国家对引渡的审查。我国应该采取何种引渡审查模式，这完全由我国自行决定。这是不需要也不能和有关国家进行谈判解决的问题。由于引渡审查权涉及到许多部门的实际利益，所以，在制定引渡法过程中，引渡的审查模式引起了我国有关部门的高度关注，这是很正常的现象。如何设计出既符合国际惯例，又符合我国的实际情况，而且便利于我国引渡实践的审查模式，是个需要认真探讨并协商解决的问题。为了解决这个问题，首先需要考虑下列几个主要因素：国际社会的引渡审查机制和模式有哪些，采用哪种模式比较适合我国的实际情况，哪种机制更有利于开展引渡活动。
　　根据各国引渡法的规定，有关引渡的审查模式主要有三种。第一是行政审查制，即引渡的审查权属于行政机关，引渡审查全部由行政机关负责。东非各国以及美洲的厄瓜多尔、巴拿马都采用这种机制。有些国家则把引渡审查中的政

治和外交问题交由本国的行政机关负责，比如美国、法国都是采取这种模式。采用行政审查的国家，往往把这种审查权交给外交部或内政部。行政审查的对象主要是政治和外交利益以及引渡合作性问题。第二是司法审查制，即引渡的审查权由司法机关来行使。司法审查的范围主要是引渡的合法性所涉及的各个事项，诸如引渡是否符合引渡条约或法律规定，被审查的引渡案件是否属于可引渡案件，据以引渡之罪是否属于可引渡之罪等。德国、意大利、以色列、日本等国就采取这种模式。采用这种审查模式的国家，又可分为两类不同情况。一是严格司法审查制，即行政机关不可对司法机关的引渡审查决定提出异议，更不可否决司法机关的裁定，相反行政机关必须严格执行。德国就奉行这种严格的司法审查制，法院的裁决是最终决定，政府部门不得更改。另一种是相对司法审查制。司法机关对引渡案件进行司法审查并作出裁定后，行政机关可以对司法机关的司法审查提出异议甚至予以否决。英国就采用这种办法。在法院作出可以引渡的决定后，如果当事各方有争议，内政大臣就必须就是否引渡作出最后裁定。第三是行政审查和司法审查混合制。即在引渡审查中，行政机关和司法机关分别就不同事项进行审查或者联合审查。行政机关主要审查政治和外交问题，而司法机关则审查引渡的合法性问题。如果被审查的引渡事项比较重大时，则由行政机关和司法机关共同研究决定。俄罗斯和东欧国家基本都采取这种模式。
　　由此可见，国际社会存在的引渡审查机制是各有不同的。我国在制定引渡法时，不能照搬任何一个国家的模式，而要根据我国的实际情况确定引渡的审查制度。
　　从我国的外交实践和司法实践来考虑问题，笔者认为，我国采用行政审查和司法审查混合审查模式是可行的方案。我国引渡法草案所设定的行政审查和司法审查混合制的基本方向是正确的。
　　不过，我国引渡法草案中没有区分简易程序和复杂程序，而且把司法审查权统统划归省一级人民法院和最高人民法院，对检察机关在引渡中的地位没有规定，对引渡法适用纠纷机制也没有做出设定，这种审查机制的设计似乎有重新考虑的必要。
　　我国在实践中一贯实行“外事无小事”的外事工作方针，今后在对引渡法所涉及事项的处理过程中可能还要继续贯彻这种方针。但是，考虑到跨国犯罪将会日益增多的情势，在引渡问题上今后如果继续采取这种做法可能不利于同跨国犯罪做斗争，因此，建议在引渡法中设定简易程序和复杂程序。对于常规性的引渡案件的审查适用简易程序；只对那些案情复杂且关系重大的引渡案件才适用复杂审查程序或特殊审查程序。
　　在审查开始应先由外交部进行例行的行政审查，而对事关国家重大利益的引渡案件则进行重点审查，必要时报请国务院进行审查，并作出政治决断。对于通过外交途径送达的引渡请求书，简易的司法审查应该交给人民检察院审查。对于通过国际刑警组织途径提出的引渡请求，则应当由公安部自行审查。对于存在争议或在适用引渡法上存在纠纷或特别重大的引渡案件，应交由省一级人民法院进行司法审查。最高人民法院则负责对省一级受理的引渡案件包括引渡申诉案件进行复查，而对简易程序中的引渡案件，人民法院不宜过早介入行使司法审查权，以此保障我国最高司法机关的权威性和尊严。这种审查模式既体现了行政机关和司法机

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