建立经营性国有资产代表人制度

务院作为行使国有资产所有者的代表，依法对具体国有企业委派一级国有　资产代表人。其次，提高现有国有资产管理部门的行政级别，扩大其工作范围，在国务  院之下设立统一、集中行使国有资产管理职能的跨部门的国有资产管理委员会，剥离其  他部委有关国有资产管理方面的职能。新的国有资产管理委员会为国务院管理经营性和  其他国有资产的法定机构和工作部门，具体负责国有资产代表人驻派企业的确定；国有  资产代表人的授权、委派方案的制订；国有资产代表人的遴选；监管制度设置以及相关  人员派选等方案的制订。再次，为了使国有资产管理委员会有更高的运行效率，可以在  拟设立的国有资产管理委员会之下设立国有董事总署和国有监事总署，作为依法对国有  资产代表人管理的日常工作机构，负责对国有资产代表人的日常管理工作。地方政府一  级国有资产代表人的委派可以参照中央的做法。
　　(二)第二环节：一级国有资产代表人派驻对象的确定
　　一级国有资产代表人的委派对象，对中央来说是国有重点大型企业，包括以下几种情　况：(1)原有国有大型核心企业，这一类企业是计划经济时代国家投资设立的企业组织　，是国民经济的支柱力量。(2)原国务院行业经济管理部门，通过政府机构改革和职能　的转变，改为行业总公司，如中国纺织工业总公司、中国有色金属工业总公司等。(3)　国务院根据国民经济发展的需要，投资设立的重点工程以企业形式运行的，如长江三峡　工程开发总公司、大亚湾核电站等。(4)国务院根据国家宏观调控的需要设立的国有投　资机构和国有控股公司，如国务院为适用企业“债转股”的需要，设立的长城、信达、　东方、华融四大金融管理公司。(5)国务院根据原国有企业的关联性在原有国有关联企　业的基础上，组建新的企业集团或集团总公司。
　　国有重点企业的资产结构与组织制度对国有资产代表人的委派有一定的影响。我国国　有企业的内部领导体制，目前主要有三种形式：一是传统的未改组的国有企业即全民所　有制企业，按《企业法》实行厂长(经理)负责制，其中职工代表大会对厂长(经理)有选　举、复决的权利；二是国有独资公司，实行董事会领导制，并另设监事会对董事会之经　营行为进行监督；三是普通股份制企业，实行股东大会、董事会、监事会三权制衡的内　部治理体制。我国国有企业内部组织的领导体制，直接影响到国家委派的国有资产代表　人的地位和职权范围。但随着我国国企改革不断深化，董事会体制也必将成为国有企业　之内部治理结构的主要组织形式，它表明了国家向国有企业委派的国有资产代表人也将　以委派国有董事为主。同时又考虑对国有董事制衡的需要，在董事之外另行委派监事，　也是国有资产代表制度运行的一个重要方面。
　　(三)第三环节：国务院或地方政府对企业委派一级国有资产代表人
　　国务院对投资设立或持股的企业委派一级国有资产代表人是国有资产代表人制度最为　重要的一环。国务院对国有企业委派的一级国有资产代表人按职能主要有国有资产出资　人代表和国有资产监管代表，这里重点讨论国有资产出资人代表——国有董事的委派问　题，(注：以下为行文方便，特将出任国有企业董事、监事的国有资产代表人非严格地　分别称为国有董事、国有监事。)根据前面对驻派对象的不同内部组织制度背景的分析　，我们可以把国务院对投资设立、授权经营的企业委派一级国有资产代表人分为以下三　种情况：(1)对未改制的国企，根据《企业法》规定的厂长、经理负责制，可根据职工　选举结果，再经授权委任当选的厂长、经理及其组成人员为国有资产代表人，或者通过　授权、委任特定候选人交由职工代表大会选举决定，再予以正式委任。(2)对国有独资　企业，根据我国《公司法》第66条规定，国有独资企业不设股东会，由国家授权投资的　机构或者国家授权的部门授权公司董事会行使股东会的部分职权、决定公司的重大事项　。国务院对授权经营企业委派的一级国有资产出资人代表实则是委派国有董事。国有董　事和其他独立董事组成董事会，按委任或经选举，产生董事长，董事长无特殊权利。(3　)对普通股份制企业，根据股份制企业内部机构的设置，国有资产代表人主要是以股权　代表的身份出现，国家也主要通过对国有董事和国有监事的委派以实现国有资产出资人　的权利。但是，与国有独资公司董事的委任不同，普通股份制企业的国有董事的委派具　有间接性，国家委派的国有资产代表人只有通过公司内部权力机关——股东大会的选举　，才能合法地进入公司董事会或监事会，因此股份制企业的国有董事或国有监事实为国　务院依照公司法和公司章程委任的经公司股东大会选举程序确定其董事身份的国有资产　代表人，这种国有董事的委任首先表现为国有股东代表的委任。
　　三、二级国有资产代表人委派的授权环节
　　二级国有资产代表人的委派是指在一级国有资产代表人的委派之后，国家投资设立的　全资国有企业(而非国有独资公司)把特定国有资产以国有股份的形式，设立独资子企业　或向股份制企业进行再投资和

参股，该国有企业作为国有股的持股主体，依照公司制度　，有权向其设立的独资子企业或参股的股份制企业委派国有股权代表人，因此，二级国　有资产代表人的委派实则为二级国有股权代表人的委派问题。二级国有资产代表人的委　派的授权环节，主要包括：(1)国有股二级持股主体的归属问题。(2)二级国有股权代表　人的委派及其管理。
　　1.关于国有股二级持股主体的归属问题。
　　我们认为，国有股二级持有主体的归属以及二级国有资产代表人的委派、任命源于一　级国有资产代表派驻的企业的转投资和再持股，而只有当企业的转投资和再持股具有国　有资产或国有股份性质时，才发生二级国有资产代表人的委派和任命问题，因此，二级　国有资产代表人的委任、派出是否必要，实际上取决于一级国有资产代表所驻企业的资　产结构以及由此而形成的再投资与再持股性质。它具体可以分为以下两种情形：(1)一　级国有资产代表人所驻企业的全部资产为国有资产构成，它包括未改制的国有企业、国　有独资企业以及全部股份由分属于不同国有投资部门投资形成的有限责任公司和定向募　集的股份有限公司。在此种情形下，一级国有资产代表人所驻企业的再投资和再持股则　可视为具有国有出资性质，无疑，为了行使投资人和持股主体的权利，就发生这些企业　向其投资或持股企业委任、派出二级国有资产代表人的问题。(2)国有资本或股份仅为　一级国有资产代表人所驻企业的全部资本或股份之一部分。如这些企业把其所支配的财　产用于再投资或再持股，其性质则不再具有国有出资性质。此种情形下，只发生企业法　人委派法人股代表问题，而不发生二级国有资产代表人的委任与派出问题，尽管两者的　委派路径、程序具有相同性，但由于企业资产构成背景的源头因素，决定了二级国有资　产代表人的委派主体，只能是一级国有资产代表人驻在的且全部资本由国有资本构成的　国有企业。目前主要是以国有独资企业以及由多个国有出资人设立的具备国有性质的股　份公司，因而，二级国有股的二级持股主体资格应归属于它们。
　　2.二级国有股权代表的委派。
　　国有股二级持股主体对国有股权代表的委派，受制于国有股所在公司之内部治理结构　的设置，现代公司股东大会、董事会以及监事会这一权力运作机构的互相制衡关系，决　定国有股持股主体对国有股权代表之设置形式也必须符合公司内部制衡机制的安排，特　别是应通过对国有董事和国有监事这两种国有股权代表的分别委派，使国有董事、国有　监事分别行使国有股股东的经营决策权和监督权。
　　四、国有资产代表人的监督制度
　　完备的国有资产代表人的监督制度，乃是保证国有资产代表人权利之正当行使、义务　切实履行以及职责之严格恪守的关键，因此在理顺国有资产代表人的两级代表授权环节　之后，合理设置国有资产代表人的监督制度，则成为避免国有资产代表人制度重走原有　国有企业法定代表人制度老路的必要条件。我们认为，设立国有资产代表人监督制度，　除有赖于通过财产登记、审计与监察、独立董事与监事的委派与推荐以及优胜劣汰的进　退机制等外部监督机制进行外部监督之外，还应创立独立的国有资产监管代表人制度，　以形成国有董事和国有监事这两种代表人

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