建立经营性国有资产代表人制度
的平行监督和相互制衡的内部制约机制。
平行监督的基本思路是鉴于现有国有企业领导人权力的过分集中造成其权力滥用，并 针对目前存在的对国有企业领导人的多元监督体制的缺陷，把对国有资产代表的监督纳 入到国有资产代表人制度，即把国有资产代表人分设为国有董事和国有监事，即国有董 事为行使国有资产出资人之经营决策权代表，国有监事为行使国有资产出资人之监管权 代表，通过国家对国有董事与国有监事的分别委派，使其相互监督和相互制约，并与国 家另行委派的独立董事、独立监事以及职工选举的职工董事和职工监事，形成共同制衡 国有董事的监督格局，其中国有监事的重点在于对国有董事进行监督。
现有国有资产监管制度的制度安排主要有任期经济责任审计制度、稽察特派员制度、 外派监事会制度等。从现有的这三种监管制度的职责范围和具体运行来看，任期经济责 任审计制度是根据国有资产代表人委任状及相关法律确定的任期责任制，对国有企业领 导人实行的具有行政作用的财务监督，有其独特的价值。但是从稽察特派员制度和外派 监事会制度的具体制度功能和运行来看，尚存在以下一些值得探讨的问题：(1)这两种 监管制度实际都是国有资产监管代表人制度，稽察特派员制度和外派监事会制度从其监 督的对象(国有重点大型企业)、监督的重点(财务监督)、监督职责的范围(法律法规规 章的实施情况、财务状况、国有资产营运状况和企业负责人的经营行为)是基本相同的 ，说明这两种制度实际都是属于国有资产监管代表人制度，而且，《国务院稽察特派员 条例》第18条的规定也说明这两种制度的制度功能是相同的。但是稽察特派员与外派的 监事会的管理路径则分别由不同的机构行使，且分别适用《国务院稽察特派员条例》和 《国有企业监事会暂行条例》，因而造成这种实质功能相同的监管代表制度因法律边界 的模糊和管理部门的不统一而发生冲突。(2)这两种监管制度均是外生的，这种外生的 监管制度本身在运行中有着两大障碍：一是如何充分地获得被监管企业及负责人的相关 内部信息，这是监管制度能否有效特别是有针对性的前提，尽管《国务院稽察特派员条 例》和《国有企业监事会暂行条例》均授权稽察特派员、监事会成员派员出席企业有关 会议，但这种法律选择性规定授予的是稽察特派员或外派监事的权利，这种权利没有相 应的企业内部制度机制如会议通知程序等予以有效保障。二是如何与企业内部的监督机 构诸如职代会、股东会、监事会、相关党组织的纪检机构进行协调、互动乃至衔接而不 至于发生冲突，目前我国法律上未予明确规定，而全赖他们在实际运作中与企业具体的 内部监督机构的磨合。这两大障碍如不解决，就难以使国有资产外部监管到位，从而造 成国有资产监管资源的浪费和监督的负效益，它与国有资产监管制度的设立目的是相悖 的。(3)适用范围有限，特别是关于外派监事会，它只适用于未改制的国有企业或国有 独资企业，而对有国有企业背景的股份制企业则不能与其内部监事会形成契合力量。
为解决上述制度中存在的问题，特别是为了使国家派入的监管代表人与企业特别是公 司化改制的企业之内部监督机构的良性对接，我们认为，在进行制度设计时，应既充分 行使国有资产监管权，又必须照顾企业本身的独立性，对现有国有企业外派和内生的监 督制度作通盘考虑，进行一体部署，将之纳入到国有资产代表人制度的框架内，具体可 作如下考虑：(1)合并现有向国有重点大型企业派出的稽察特派员和监事会，统一改为 国务院委任或派出稽察监事或国有监事，赋予国有监事以相当于现有稽察特派员相同的 权力，并明确其监管国有董事的职责范围及监管目标，使之与前述的国有董事制度相对 应。(2)通过立法衔接，利用现有的《企业法》和《公司法》规定的内部治理机构组建 程序，使委任或者派出的国有监事通过企业内部制度，以合法的程序进入企业内部监督 机构，成为企业内部监督机构的负责人或主要成员，使国有监事利用公司内部监事机构 的制度优势，通过出席、列席参加股东大会、董事会、监事会、职工代表大会，以充分 地获得有关企业、国有董事
按照上述制度构想建立起来的独立的国有资产监管代表人制度，有利于明确现有国有 资产管理职责的部门归属，理顺国有资产监管代表人授权、委派、派出的路径，消除现 有不同监督制度之间互不协调和相互冲突的消极现象，无疑有利于充分发挥国有资产监 管代表人的作用，提高国有资产监管制度的监管效能。
【参考文献】
[1]江平主编.法人制度论[M].北京：中国政法大学出版社，1994.
[2]梁慧星.民法总论[M].北京：法律出版社，1996.
[3]梁展欣.企业法人民事归责论[A].梁慧星主编.民商法论丛(第13卷)[C].北京：法律 出版社，2000.
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平行监督的基本思路是鉴于现有国有企业领导人权力的过分集中造成其权力滥用，并 针对目前存在的对国有企业领导人的多元监督体制的缺陷，把对国有资产代表的监督纳 入到国有资产代表人制度，即把国有资产代表人分设为国有董事和国有监事，即国有董 事为行使国有资产出资人之经营决策权代表，国有监事为行使国有资产出资人之监管权 代表，通过国家对国有董事与国有监事的分别委派，使其相互监督和相互制约，并与国 家另行委派的独立董事、独立监事以及职工选举的职工董事和职工监事，形成共同制衡 国有董事的监督格局，其中国有监事的重点在于对国有董事进行监督。
现有国有资产监管制度的制度安排主要有任期经济责任审计制度、稽察特派员制度、 外派监事会制度等。从现有的这三种监管制度的职责范围和具体运行来看，任期经济责 任审计制度是根据国有资产代表人委任状及相关法律确定的任期责任制，对国有企业领 导人实行的具有行政作用的财务监督，有其独特的价值。但是从稽察特派员制度和外派 监事会制度的具体制度功能和运行来看，尚存在以下一些值得探讨的问题：(1)这两种 监管制度实际都是国有资产监管代表人制度，稽察特派员制度和外派监事会制度从其监 督的对象(国有重点大型企业)、监督的重点(财务监督)、监督职责的范围(法律法规规 章的实施情况、财务状况、国有资产营运状况和企业负责人的经营行为)是基本相同的 ，说明这两种制度实际都是属于国有资产监管代表人制度，而且，《国务院稽察特派员 条例》第18条的规定也说明这两种制度的制度功能是相同的。但是稽察特派员与外派的 监事会的管理路径则分别由不同的机构行使，且分别适用《国务院稽察特派员条例》和 《国有企业监事会暂行条例》，因而造成这种实质功能相同的监管代表制度因法律边界 的模糊和管理部门的不统一而发生冲突。(2)这两种监管制度均是外生的，这种外生的 监管制度本身在运行中有着两大障碍：一是如何充分地获得被监管企业及负责人的相关 内部信息，这是监管制度能否有效特别是有针对性的前提，尽管《国务院稽察特派员条 例》和《国有企业监事会暂行条例》均授权稽察特派员、监事会成员派员出席企业有关 会议，但这种法律选择性规定授予的是稽察特派员或外派监事的权利，这种权利没有相 应的企业内部制度机制如会议通知程序等予以有效保障。二是如何与企业内部的监督机 构诸如职代会、股东会、监事会、相关党组织的纪检机构进行协调、互动乃至衔接而不 至于发生冲突，目前我国法律上未予明确规定，而全赖他们在实际运作中与企业具体的 内部监督机构的磨合。这两大障碍如不解决，就难以使国有资产外部监管到位，从而造 成国有资产监管资源的浪费和监督的负效益，它与国有资产监管制度的设立目的是相悖 的。(3)适用范围有限，特别是关于外派监事会，它只适用于未改制的国有企业或国有 独资企业，而对有国有企业背景的股份制企业则不能与其内部监事会形成契合力量。
为解决上述制度中存在的问题，特别是为了使国家派入的监管代表人与企业特别是公 司化改制的企业之内部监督机构的良性对接，我们认为，在进行制度设计时，应既充分 行使国有资产监管权，又必须照顾企业本身的独立性，对现有国有企业外派和内生的监 督制度作通盘考虑，进行一体部署，将之纳入到国有资产代表人制度的框架内，具体可 作如下考虑：(1)合并现有向国有重点大型企业派出的稽察特派员和监事会，统一改为 国务院委任或派出稽察监事或国有监事，赋予国有监事以相当于现有稽察特派员相同的 权力，并明确其监管国有董事的职责范围及监管目标，使之与前述的国有董事制度相对 应。(2)通过立法衔接，利用现有的《企业法》和《公司法》规定的内部治理机构组建 程序，使委任或者派出的国有监事通过企业内部制度，以合法的程序进入企业内部监督 机构，成为企业内部监督机构的负责人或主要成员，使国有监事利用公司内部监事机构 的制度优势，通过出席、列席参加股东大会、董事会、监事会、职工代表大会，以充分 地获得有关企业、国有董事
或企业负责人的相关信息。(3)充分发挥国有企业或有国有 股份公司职工监事的作用，使国有监事和独立监事、职工监事相互配合和协调，发挥稽 察监事或国有监事的职权优势、职工监事的民主监督优势和独立监事专业监督优势，以 提高企业内部监督机构对企业领导人、企业经营人员和企业经营状况的整体监督效益。 (4)完善现有稽察特派员和派入监事会成员的职务、亲属回避规则以及资格限制，并对 其任期制、回避制作出具体规定，其中职务回避应当符合国有董事与国有稽察监事分设 制衡的要求。(5)严格国有监事的责任制度。应建立国有监事的双重负责制：其一，国 有监事作为代表国家行使国有资产监管职能的代表人，应当对委任、派出的国务院或特 定机构负责并报告工作，怠于职责、疏于注意、或违法违纪而未履行监督职责或未完成 监管责任目标的，应承担相应的行政及赔偿责任；其二，国有监事作为国有股所在公司 之监事会的负责人或主要成员，应当对全体股东负责并向其报告工作。国有监事如因怠 于职责，疏于注意或违法、违章而使国有出资人利益遇到重大损失的，应承担相应的民 事责任。
按照上述制度构想建立起来的独立的国有资产监管代表人制度，有利于明确现有国有 资产管理职责的部门归属，理顺国有资产监管代表人授权、委派、派出的路径，消除现 有不同监督制度之间互不协调和相互冲突的消极现象，无疑有利于充分发挥国有资产监 管代表人的作用，提高国有资产监管制度的监管效能。
【参考文献】
[1]江平主编.法人制度论[M].北京：中国政法大学出版社，1994.
[2]梁慧星.民法总论[M].北京：法律出版社，1996.
[3]梁展欣.企业法人民事归责论[A].梁慧星主编.民商法论丛(第13卷)[C].北京：法律 出版社，2000.
《建立经营性国有资产代表人制度(第4页)》
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