我国公路经营权转让中存在的问题分析及对策研究
门外还涉及计委、外经贸、经贸委、工商等多家部门，环节较多、时间
较长，这些都在一定程序上影响了这项工作的开展。如果是国道项目或
含有中央投资的项目还需报交通部审批，时间更长。加之在立项审批的
过程中，在审批的多个环节中，尚存在着程序不规范、标准不一致的现
象。如《公路法》规定国道收费权转让应报交通部审批，国道以外的收
费权转让报省、自治区、直辖市政府审批，而交通部1996年9号令中规
定凡含有中央车购附加费或中央财政性资金的公路也需报交通部审批。
这些不一致的现象也同样影响着经营权转让工作的开展。
3．3 相关政策缺乏连续性和稳定性
在经营权转让的过程中，部分地方政府出于尽快收回投资，筹集资金的
需要，曾作出了一些承诺或出台了若干优惠政策。但由于宏观政策变化
等因素，这些承诺或政策随后难以兑现或完全兑现。如浙江省部分地市
在“九五”中期进行公路经营权转让时，由于正值利率高峰，加之急需
资金，故地方政府曾向受让方承诺了较高的固定回报。但随着国家“不
容许固定回报政策”的出台，原先的承诺到兑现时就遇到了困难。尤其
是其中若干
回报。不得已上述项目的地方政府提出了将固定回报变更为按股分红的
建议。但前后两者差距过大，受让方无法接受，进而要求退出，客观上
已影响了项目的正常运营。
3．4 部分地区公路项目的投资环境有待改善
在部分地区，政府对待公路项目的经营权转让存在着短期行为。在融资
形势较紧，急需引资时，尚较注意投资环境的改善与维护，一旦融资环
境相对宽松，对资金的需求不十分紧迫时，就不太重视投资环境的改善
与维护，原先承诺的优惠政策开始打折，一些损害业主利益的事件也会
不时发生。如市县政府系统的车辆办免费证，公交车不收费，附近村民
办月票，对当地车辆逃费不敢采取有力措施等。这些现象都不同程度地
损害了当地公路建设的投资环境。
3．5 交通发展规划缺乏前瞻性 竞争性项目的推出过于随意且缺少与
经营权受让方的沟通经营性公路的投资回报在相当程度上受到经营期内竞争性项目的影响。
政府在制定交通发展规划时，应科学地预测未来较长时期内社会经济发
展的需要，合理地安排竞争性项目；政府在吸引社会资金进入时，应将
规划中今后的竞争性项目及其影响考虑在内，并做好与社会投资者的沟
通工作。在我国的公路经营权转让中，由于部分地区的交通发展规划滞
后于当地社会经济发展的步伐，以致于规划经常调整，竞争性项目不时
“意外”出现，加之在这一过程中缺乏与社会投资者的沟通，使得社会
资金进入后有受骗的感觉，既影响了政府的信誉，也为经营权转让后项
目良好的合作运营留下了隐患。
3．6 交通系统的体制改革滞后 经营权转让后项目业主与原收费 养
护单位的关系有待理顺
在公路原有的事业体制下，收费与养护都不同程度地存在着“机构臃肿
、效率低下、人员富余、费用过高”等通病，这与社会资金“降低成本
、提高效率”的要求相冲突。在我国目前已完成的公路经营权转让项目
中，收费与养护基本上仍沿袭着过去的事业体制，大多数项目业主无权
参与收费站的管理，无权选择养护单位。这既有交通系统体制改革滞后
，收费、养护体内循环，自我封闭，迟迟未走向市场的影响，又与经营
权转让时没有明确双方的权利、义务，没有理顺委托代理关系等有关，
需要引起足够的重视。
3．7 经营权转让后 项目业主与行业管理的矛盾需要妥善解决
近年来公路行业管理的要求逐步提高，具体体现在对道路维修、交通标
识、周边绿化及环境整治等方面都提出了更高的标准，相应的费用支出
也有较大幅度地增加。而以社会资金为主的项目业主则希望尽量降低开
支，提高经济效益。由于在上述项目的经营权转让时尚未预见到新近较
高的行业管理标准，在确定转让价时未剔除有关费用。因此，该项新增
的费用由谁承担就成了矛盾的焦点，如不妥善处理，也将影响项目的正
常运营。
3．8 部分项目成本过高 投资效益不佳
建设成本是影响投资回报的一个重要因素。在我国公路的投资建设体制
中，由于尚未真正实施项目法人制和资本金制，筹资、建设与营运相互
脱节，投资
主体不参与项目决策，无法在项目前期对成本进行有效控制；建设单位
不负责资金的筹措且缺乏成本控制的利益机制。因此，在项目前期，高
估造价，高报概算，在建设过程中虚报造价、随意搭车、乱摊成本等现
象不时可见，人为地加大了部分项目的建设成本，影响了项目的投资回
报，最终也降低了这些项目对社会资金的吸引力。
3．9 部分项目风险无法锁定 使社会资金望而却步
社会资金受让公路项目的经营权，并未指望获取暴利，而是着眼于稳定
的收益。因此，社会资金在某种程序上要求锁定公路项目的投资风险也
在情理之中。这突出地体现在社会资金在无法判断风险时转而要求获取
固定回报。故当国家明令禁止固定回报的做法后，如何在一定程度上锁
定风险，就成为吸引社会资金的一个重要因素。公路项目的投资风险最
主要在于未来交通量预测的准确性上。由于交通量的预测是一项专门的
技术，涉及的因素多，工作难度大，因此，社会资金很难靠自身的力量
或者委托中间力量去对公路项目未来的交通量作出较为准确的预测。他
们一般只能依靠项目可行性报告中的预测交通量去对项目投资回报与风
险作出判断。但是，我国的项目可行性报告有许多是“可批性报告”，
是为了通过项目审批而编制的，其中的交通量预测也带有相当的 《我国公路经营权转让中存在的问题分析及对策研究(第2页)》
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较长，这些都在一定程序上影响了这项工作的开展。如果是国道项目或
含有中央投资的项目还需报交通部审批，时间更长。加之在立项审批的
过程中，在审批的多个环节中，尚存在着程序不规范、标准不一致的现
象。如《公路法》规定国道收费权转让应报交通部审批，国道以外的收
费权转让报省、自治区、直辖市政府审批，而交通部1996年9号令中规
定凡含有中央车购附加费或中央财政性资金的公路也需报交通部审批。
这些不一致的现象也同样影响着经营权转让工作的开展。
3．3 相关政策缺乏连续性和稳定性
在经营权转让的过程中，部分地方政府出于尽快收回投资，筹集资金的
需要，曾作出了一些承诺或出台了若干优惠政策。但由于宏观政策变化
等因素，这些承诺或政策随后难以兑现或完全兑现。如浙江省部分地市
在“九五”中期进行公路经营权转让时，由于正值利率高峰，加之急需
资金，故地方政府曾向受让方承诺了较高的固定回报。但随着国家“不
容许固定回报政策”的出台，原先的承诺到兑现时就遇到了困难。尤其
是其中若干
项目本身效益较为一般，运营过程中也难以支付过高的固定
回报。不得已上述项目的地方政府提出了将固定回报变更为按股分红的
建议。但前后两者差距过大，受让方无法接受，进而要求退出，客观上
已影响了项目的正常运营。
3．4 部分地区公路项目的投资环境有待改善
在部分地区，政府对待公路项目的经营权转让存在着短期行为。在融资
形势较紧，急需引资时，尚较注意投资环境的改善与维护，一旦融资环
境相对宽松，对资金的需求不十分紧迫时，就不太重视投资环境的改善
与维护，原先承诺的优惠政策开始打折，一些损害业主利益的事件也会
不时发生。如市县政府系统的车辆办免费证，公交车不收费，附近村民
办月票，对当地车辆逃费不敢采取有力措施等。这些现象都不同程度地
损害了当地公路建设的投资环境。
3．5 交通发展规划缺乏前瞻性 竞争性项目的推出过于随意且缺少与
经营权受让方的沟通经营性公路的投资回报在相当程度上受到经营期内竞争性项目的影响。
政府在制定交通发展规划时，应科学地预测未来较长时期内社会经济发
展的需要，合理地安排竞争性项目；政府在吸引社会资金进入时，应将
规划中今后的竞争性项目及其影响考虑在内，并做好与社会投资者的沟
通工作。在我国的公路经营权转让中，由于部分地区的交通发展规划滞
后于当地社会经济发展的步伐，以致于规划经常调整，竞争性项目不时
“意外”出现，加之在这一过程中缺乏与社会投资者的沟通，使得社会
资金进入后有受骗的感觉，既影响了政府的信誉，也为经营权转让后项
目良好的合作运营留下了隐患。
3．6 交通系统的体制改革滞后 经营权转让后项目业主与原收费 养
护单位的关系有待理顺
在公路原有的事业体制下，收费与养护都不同程度地存在着“机构臃肿
、效率低下、人员富余、费用过高”等通病，这与社会资金“降低成本
、提高效率”的要求相冲突。在我国目前已完成的公路经营权转让项目
中，收费与养护基本上仍沿袭着过去的事业体制，大多数项目业主无权
参与收费站的管理，无权选择养护单位。这既有交通系统体制改革滞后
，收费、养护体内循环，自我封闭，迟迟未走向市场的影响，又与经营
权转让时没有明确双方的权利、义务，没有理顺委托代理关系等有关，
需要引起足够的重视。
3．7 经营权转让后 项目业主与行业管理的矛盾需要妥善解决
近年来公路行业管理的要求逐步提高，具体体现在对道路维修、交通标
识、周边绿化及环境整治等方面都提出了更高的标准，相应的费用支出
也有较大幅度地增加。而以社会资金为主的项目业主则希望尽量降低开
支，提高经济效益。由于在上述项目的经营权转让时尚未预见到新近较
高的行业管理标准，在确定转让价时未剔除有关费用。因此，该项新增
的费用由谁承担就成了矛盾的焦点，如不妥善处理，也将影响项目的正
常运营。
3．8 部分项目成本过高 投资效益不佳
建设成本是影响投资回报的一个重要因素。在我国公路的投资建设体制
中，由于尚未真正实施项目法人制和资本金制，筹资、建设与营运相互
脱节，投资
主体不参与项目决策，无法在项目前期对成本进行有效控制；建设单位
不负责资金的筹措且缺乏成本控制的利益机制。因此，在项目前期，高
估造价，高报概算，在建设过程中虚报造价、随意搭车、乱摊成本等现
象不时可见，人为地加大了部分项目的建设成本，影响了项目的投资回
报，最终也降低了这些项目对社会资金的吸引力。
3．9 部分项目风险无法锁定 使社会资金望而却步
社会资金受让公路项目的经营权，并未指望获取暴利，而是着眼于稳定
的收益。因此，社会资金在某种程序上要求锁定公路项目的投资风险也
在情理之中。这突出地体现在社会资金在无法判断风险时转而要求获取
固定回报。故当国家明令禁止固定回报的做法后，如何在一定程度上锁
定风险，就成为吸引社会资金的一个重要因素。公路项目的投资风险最
主要在于未来交通量预测的准确性上。由于交通量的预测是一项专门的
技术，涉及的因素多，工作难度大，因此，社会资金很难靠自身的力量
或者委托中间力量去对公路项目未来的交通量作出较为准确的预测。他
们一般只能依靠项目可行性报告中的预测交通量去对项目投资回报与风
险作出判断。但是，我国的项目可行性报告有许多是“可批性报告”，
是为了通过项目审批而编制的，其中的交通量预测也带有相当的 《我国公路经营权转让中存在的问题分析及对策研究(第2页)》
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