我国公路经营权转让中存在的问题分析及对策研究
指向性
。依据这样的交通量预测而进行的项目资产评估，确定的项目投资回报
、项目经营期、项目转让价等也都不可避免会和今后的实际产生较大的
误差，给项目投资留下较大的风险。这一预测误差产生的风险若不能控
制在一定的范围，必然会使社会资金瞻前顾后，影响社会资金的投资热
情。
3．10 部分项目的收费年限 评估资产等基本要素尚未确定 使这些
项目缺乏经营权转让的基本条件
出让公路的经营权，出让方首先需要确定一个出让价与出让期限的底限
，这需要以公路原有的经营期和评估资产为基础。但目前我国许多收费
公路尚未明确具体的收费年限，也未进行过资产评估。而且，收费公路
的资产评估需要以确定收费年限（主要指采用收益现值法时）为其前提
条件之一，确定收费年限又需要以资产评估的结果为依据。收费期限的
确定与资产评估两者互为前提，在两者都未确定的情况下，具体如何操
作有一定的难度，也有相当的工作量。况
且，按交通部1999年9号令中规定转让公路项目的收费权，应坚持以投
资预测回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超过投资
预测回收期的50％）为基准的原则。这里的问题是，许多项目的投资预
测回收期本身就不准（有些甚至有很大的误差），以不准（甚至较大误
差）的预测回收期为基准，这样确定的经营期是否科学合理？加之这里
的投资回收期规范情况下）本应是指在资本金到位的前提下，用收费收
入扣除运营成本、税金后，先付息，后还贷（本金），再收回资本金后
的动态投资回收期。但在具体的建设中，许多项目是全额负债，可行性
报告中采用的投资回收期在计算方法上又有很大差异。因此，在这些情
况下，以原可行性报告中的投资预测回收期为基准去确定转让的经营期
底限，必将为项目的顺利转让及转让后顺利运营留下隐患。所以，要进
行公路项目的经营权转让，必须要花大力气解决好项目经营期限的合理
确定及资产的科学评估等问题。
4 推动我国公路经营权转让工作的对策建议
4．1 积极澄清政府部门中存在的一些模糊观念 在科学规范的基础上
提高推进公路经营权转让的思想认识
收费机制是公路（尤其是高等级公路）商品属性的重要体现，是市场经
济中吸引社会资金，加快公路建设步伐的经济基础。收费项目过多过滥
和公路的收费机制之间并没有必然的联系，合理规
影响违规收费项目的清理整顿。相反，收费项目立项与审批的规范运作
反而有助于推进公路经营权的转让。传统的单纯依靠财政资金、交通规
费和信贷资金的筹资模式已无法支撑新世纪大规模的交通基础设施建设
，必须不断拓展筹资渠道，积极吸引社会资金的参与。而经营权转让是
目前条件下吸引社会资金参与交通建设最为方便可行的途径。政府有关
部门应该对合理规范的公路经营权转让予以积极的引导与支持，为推进
公路的经营权转让创造良好的政策环境。
4．2 减少审批环节 规范审批程序 统一审批标准
针对公路经营权审批中存在的多头审批，环节过多，时间过长，程序不
够规范，标准不一致等问题，各省市应从本地的实际出发，由省市政府
牵头，由交通厅会同物价局等有关部门着手制定公路经营权转让的具体
管理办法。希望通过这一管理办法的出台与实
施，尽快解决公路经营权转让审批过程中的诸多问题，为推进公路经营
权的转让提供便捷的工作条件。
4．3 优惠政策的出台要考虑可行性和延续性 投资环境的改善需要政府的长期支持
吸引社会资金进入基础设施领域，需要政府的积极引导与大力支持。但
是政府在制定优惠政策时，要考虑政策在较长时期内实施的可行性和延
续性，避免地方性政策与国家宏观政策及法规的冲突，避免入世后与“
国民待遇”等有关国际惯例的冲突，要综合权衡政策实施后可能的收益
与代价，慎重对待长期实施某一政策的财力基础和社会影响，尽量减少
因政府换届而产生的政策变化。同时，各地政府还应对基础设施投资环
境的改善予以高度重视和长期支持，注意倾听社会投资者的呼声，维护
其合理的权益，减少不必要的行政干预，杜绝损害社会投资者的政策和
行为。
4．4 前瞻性地做好中长期的交通发展规划 合理有预见性地安
排竞争性项目
针对部分地区交通发展缺少前瞻性，中远期路网规划滞后于社会经济发
展要求的状况，各地政府及交通部门应根据国家和省市在二十一世纪中
前期社会经济发展的中长期规划及远景设想，科学地制定本地区交通发
展的中长期规划，特别是中远期的路网规划。在规划中要有预见性的安
排竞争性项目，通过项目合理的空间布局和时间排序，避免竞争性项目
过多过早地出现，避免项目的过度竞争和重复投资，减少社会资源的浪
费，保护投资者的利益。
4．5 积极推动交通系统运营管理体制的改革 尽快理顺项目业主与收
费 养护单位的关系
交通系统运营管理事业体制的企业化改革是大势所趋，交通部门应积极
推进本系统运营管理的体制改革。通过改革，精简机构，提高效率，降
低费用；通过改革，打破收费管理、道路养护等业务传统的体内循环，
推动这些业务对外开放，走向市场，逐步提高自身的竞争能力。同时，
在这一过程中，尽快理顺经营权转让后项目业主与收费管理及养护单位
的关系。公路经营权（收费权）作为一种特许经营权，和一般的经营权
一样，与管理权紧密相连。经营权转让后，管理权也随之转移，项目业
主拥有对项目收费的管理权，也拥有项目养护单位的选择权。考虑到目
前公路收费管理与养护工作的现状，在已进行了经营权转 《我国公路经营权转让中存在的问题分析及对策研究(第3页)》
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。依据这样的交通量预测而进行的项目资产评估，确定的项目投资回报
、项目经营期、项目转让价等也都不可避免会和今后的实际产生较大的
误差，给项目投资留下较大的风险。这一预测误差产生的风险若不能控
制在一定的范围，必然会使社会资金瞻前顾后，影响社会资金的投资热
情。
3．10 部分项目的收费年限 评估资产等基本要素尚未确定 使这些
项目缺乏经营权转让的基本条件
出让公路的经营权，出让方首先需要确定一个出让价与出让期限的底限
，这需要以公路原有的经营期和评估资产为基础。但目前我国许多收费
公路尚未明确具体的收费年限，也未进行过资产评估。而且，收费公路
的资产评估需要以确定收费年限（主要指采用收益现值法时）为其前提
条件之一，确定收费年限又需要以资产评估的结果为依据。收费期限的
确定与资产评估两者互为前提，在两者都未确定的情况下，具体如何操
作有一定的难度，也有相当的工作量。况
且，按交通部1999年9号令中规定转让公路项目的收费权，应坚持以投
资预测回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超过投资
预测回收期的50％）为基准的原则。这里的问题是，许多项目的投资预
测回收期本身就不准（有些甚至有很大的误差），以不准（甚至较大误
差）的预测回收期为基准，这样确定的经营期是否科学合理？加之这里
的投资回收期规范情况下）本应是指在资本金到位的前提下，用收费收
入扣除运营成本、税金后，先付息，后还贷（本金），再收回资本金后
的动态投资回收期。但在具体的建设中，许多项目是全额负债，可行性
报告中采用的投资回收期在计算方法上又有很大差异。因此，在这些情
况下，以原可行性报告中的投资预测回收期为基准去确定转让的经营期
底限，必将为项目的顺利转让及转让后顺利运营留下隐患。所以，要进
行公路项目的经营权转让，必须要花大力气解决好项目经营期限的合理
确定及资产的科学评估等问题。
4 推动我国公路经营权转让工作的对策建议
4．1 积极澄清政府部门中存在的一些模糊观念 在科学规范的基础上
提高推进公路经营权转让的思想认识
收费机制是公路（尤其是高等级公路）商品属性的重要体现，是市场经
济中吸引社会资金，加快公路建设步伐的经济基础。收费项目过多过滥
和公路的收费机制之间并没有必然的联系，合理规
范的经营权转让并不
影响违规收费项目的清理整顿。相反，收费项目立项与审批的规范运作
反而有助于推进公路经营权的转让。传统的单纯依靠财政资金、交通规
费和信贷资金的筹资模式已无法支撑新世纪大规模的交通基础设施建设
，必须不断拓展筹资渠道，积极吸引社会资金的参与。而经营权转让是
目前条件下吸引社会资金参与交通建设最为方便可行的途径。政府有关
部门应该对合理规范的公路经营权转让予以积极的引导与支持，为推进
公路的经营权转让创造良好的政策环境。
4．2 减少审批环节 规范审批程序 统一审批标准
针对公路经营权审批中存在的多头审批，环节过多，时间过长，程序不
够规范，标准不一致等问题，各省市应从本地的实际出发，由省市政府
牵头，由交通厅会同物价局等有关部门着手制定公路经营权转让的具体
管理办法。希望通过这一管理办法的出台与实
施，尽快解决公路经营权转让审批过程中的诸多问题，为推进公路经营
权的转让提供便捷的工作条件。
4．3 优惠政策的出台要考虑可行性和延续性 投资环境的改善需要政府的长期支持
吸引社会资金进入基础设施领域，需要政府的积极引导与大力支持。但
是政府在制定优惠政策时，要考虑政策在较长时期内实施的可行性和延
续性，避免地方性政策与国家宏观政策及法规的冲突，避免入世后与“
国民待遇”等有关国际惯例的冲突，要综合权衡政策实施后可能的收益
与代价，慎重对待长期实施某一政策的财力基础和社会影响，尽量减少
因政府换届而产生的政策变化。同时，各地政府还应对基础设施投资环
境的改善予以高度重视和长期支持，注意倾听社会投资者的呼声，维护
其合理的权益，减少不必要的行政干预，杜绝损害社会投资者的政策和
行为。
4．4 前瞻性地做好中长期的交通发展规划 合理有预见性地安
排竞争性项目
针对部分地区交通发展缺少前瞻性，中远期路网规划滞后于社会经济发
展要求的状况，各地政府及交通部门应根据国家和省市在二十一世纪中
前期社会经济发展的中长期规划及远景设想，科学地制定本地区交通发
展的中长期规划，特别是中远期的路网规划。在规划中要有预见性的安
排竞争性项目，通过项目合理的空间布局和时间排序，避免竞争性项目
过多过早地出现，避免项目的过度竞争和重复投资，减少社会资源的浪
费，保护投资者的利益。
4．5 积极推动交通系统运营管理体制的改革 尽快理顺项目业主与收
费 养护单位的关系
交通系统运营管理事业体制的企业化改革是大势所趋，交通部门应积极
推进本系统运营管理的体制改革。通过改革，精简机构，提高效率，降
低费用；通过改革，打破收费管理、道路养护等业务传统的体内循环，
推动这些业务对外开放，走向市场，逐步提高自身的竞争能力。同时，
在这一过程中，尽快理顺经营权转让后项目业主与收费管理及养护单位
的关系。公路经营权（收费权）作为一种特许经营权，和一般的经营权
一样，与管理权紧密相连。经营权转让后，管理权也随之转移，项目业
主拥有对项目收费的管理权，也拥有项目养护单位的选择权。考虑到目
前公路收费管理与养护工作的现状，在已进行了经营权转 《我国公路经营权转让中存在的问题分析及对策研究(第3页)》
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