城乡统筹发展中反哺农业的社会公共政策创新：一个制度供给的视角
（二）反哺农业的制度供给缺陷的原因
1．历史原因
在中国的工业化过程中，农业曾一直是工业部门扩张所需资金积累的主要来源。农业主要通过三种方式为工业化提供资金积累，即税收方式、“剪刀差”方式、储蓄方式。据统计，1952 - 1990年，中国从农业中调动了约l万亿资金支援工业化建设，占整个国民收入积累额的22.4%。在很长一段时间内，为了继续支援中国工业和城市化发展，中国的农产品价格一直在低位运行，农业税收也一直持续到2006年底才停止征收，低利率的储蓄至今也依然持续。长久以来，“农业滋养工业”的发展战略，导致了中国农业发展的资金严重缺乏、农业投入的严重不足，造成了中国农业生产率提高缓慢，农业现代化步伐迟缓。
2．农村市场体制不健全和不完善
实践表明，农业生产比较利益的下降、农民收入水平的徘徊不前、农产品流通不顺畅、农业科技含量不高以及农民负担过重等矛盾，这些构成了阻碍中国农业、农村发展的主要制约因素，但其根本原因还是在于中国农村市场经济体制的不完善和不健全。主要体现在：(1)目前，中国的国家宏观调控体系还不完善，导致城乡二元经济结构长期存在，城乡发展分离，城乡收入差距老大；(2)农产品和要素市场发育迟缓，生产要性要素不能自由流通，市场配置资源的功能受到了极大限制；(3)据统计，2006年，中国仍有60%的村、20%的乡镇没有农经服务组织，45%的村没有农技服务组织，25%的乡镇没有农技推广综合服务站，36 010的县没有农技推广中心。这种分散化、缺乏统一领导的小规模社会化服务组织，直接导致了其服务范围狭窄，服务水平不高。
3．政府职能履行水平低
政府职能是指政府在一定时期内，根据国家、社会发展的需要，在管理国家事务和社会公共事务中所负有的职责和应发挥的作用。它反映政府的实质和活动的内容与方向。它要求政府在履行其职责过程中：一是政府要充分运用市场机制，强化其宏观经济调控职能，从而促进社会与经济的协调发展，并强调效率、民主与公平。二是政府职能要随经济环境的变化而适时调整，以适应经济社会发展的要求。然而，中国政府在实际运行中却存在：政府职能转变还不到位，社会管理和公共服务能力仍较薄弱，形式主义、官僚主义、腐败现象仍较严重。这种低水平的服务，直接导致了政府在反哺农业的过程中存在农村公共产品供给不足、农村社会保障体系不健全、农业产业化发展滞后、农业技术推广力度小等问题。
三、反哺农业的制度供给目标与路径
（一）反哺农业的制度供给目标
从工业化国家或地区的工业反哺农业的历史经验看（表2），截至2008年底，中国在人均GDP、非农产业比重、非农产业劳动力比重、城市化水平的4个指标都已经达到并超过；同时，截至2008年底，中国轻、重工业比重分别为28. 9%和71. 1%，其中高技术产业增加值占规模以上工业增加值的比重达到9.6%。显然，中国坚实的工业基础和较强的工业竞争能力为反哺农业政策创造了有利的条件。但是，中国的反哺农业政策应该是“造血型、重点型、适度型”的反哺，应该是把实现农业的现代化、提高农业的可持续发展能力、消除城乡二元经济格局、实现城乡经济一体化发展为目标的农业反哺。
（二）反哺农业的制度供给路径
1．财政反哺
过去，中国以“经济建设为中心”，其实质就是以“工业发展为中心”。长期以来，以“农业滋养工业”的政策，造成了中国农业、农村发展的全面落后和农民收入的增长缓慢。2004 - 2008年，中央的5个“一号文件”，明确把财政反哺农业的问题提到发展战略高度，并成为各级政府工作中的中心问题。因此，需要完善中国反哺农业的财政制度，加大财政反哺农业的力度。一是在国民收入分配和再分配、固定资产投资和信贷投放等方面，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业、农村的投入。二是要在扩大公共财政覆盖农村覆盖范围的基础上，把国家对基础设施建设的重点逐渐转向农村。三是要加大对财政投入使用效果的监督检查力度，确保财政资金使用效益最大化，并做到专款专用。
2．技术反哺
胡锦涛总书记曾指出“解决农业的出路既要靠政策，靠改革，靠调动农民的积极性，又要靠科学技术，从长远和根本上说，开辟中国农业发展的广阔前景，关键在于农业科技进步”。毋庸置疑，要促进农业发展，强化农业技术的反哺是必然选择，它是推动中国农业经济增长的重要源泉。在强化农业技术反哺的过程中，需要努力做到：一方面，要在中国形成多元的农业技术发展投入机制。在稳定政府投入的基础上，通过制定相应的激励政策，努力增加企业，民营机构和社会的投入，为农业技术的发展提供足够的资金保障。从而建立起中国的以政府投入为主导、其他投入为重要组成的多元化的农业技术发展投入体系。另一方面，强化中国农业技术的推广。要改变中国农业技术推广乏力的局面，就需要在政府的指导下：一是切实加强以科技和信息服务为重点的农业社会化服务和建立相应的农业技术服务组织；二是要充分调动农民、企业及科技人员在农业技术推广方面的积极性；三是要在农业推广过程中实行“三结合”，即政府主导与市场引导相结合、农业技术专业化队伍与农民相结合、技术推广中的无偿服务与有偿服务相结合。通过这些措施，增强中国农业技术的推广力度和提高中国农业的技术含量。
3．涉农教育
通过涉农教育和培训，完善中国的涉农教育反哺，促进中国农村人力资本的形成、农业从业人员素质的提升。首先，建立中国涉农教育体系。中国涉农教育体系应包括农村基础教育、农民职业教育、农业专业教育、农民工职业前教育等几个方面。通过这种体系，可以不断提升农村劳动力的工作技能、技术水平，从而持续提高中国劳动者的素质。其次，完善中国涉农教育的投资体系。基础性的农村义务教育属于纯公共产品，显然，政府应是其投入的完全承担者；各种职业教育、农业专业教育等应在政府主导下，积极引入企业、社会资金，以壮大中国涉农教育和培训的规模，满足劳动力的各种培训需求。再次，加强涉农教育和培训的法律法规体系建设。涉农教育是一种公益性、基础性的事业，需要尽快出台《农村义务教育法》、《农民教育法》、《农民技能培训法》等专门的教育培训法规，为涉农教育营造一个良好、有序的发展环境。最后，促进涉农教育和培训的良性发展。关键在于完善对农业专业技术人员的管理。一方面．提高农业从业人才
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