城乡统筹发展中反哺农业的社会公共政策创新：一个制度供给的视角

城乡统筹发展中反哺农业的社会公共政策创新：一个制度供给的视角
作者/张邦辉 胡智强
（1．重庆大学贸易与行政学院，重庆400044；2．南京审计学院法学院江苏，南京211815）
摘要：农业的可持续发展是中国可持续发展的根本保证和优先领域。而目前，中国农业反哺政策中所存在的制度供给缺陷，给中国改变城乡二元经济结构、促进城乡一体化发展带来了困难。文章在深入分析了反哺农业制度供给缺陷的原因基础上，从制度供给视角探讨了反哺农业的制度供给目标与路径，并提出要创新中国反哺农业的社会公共政策，加强中国反哺农业的制度构建思路。
关键词：反哺农业；制度供给；制度缺陷；制度构建
中图分类号：F321
文献标志码：A
文章编号：1008-5831(2010)03-0007-07
一、研究的问题及文献综述
（一）研究的问题
随着中国工业化、城市化和经济结构调整的加速，中国正面临着突出的“三农”问题。农村发展、农民增收、农业增效将成为当前和今后一个时期，中国全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重点和难点。党的十七大报告指出：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展的新格局。”面对“三农”问题，需要推动“以工促农、以城带乡”的发展战略和政策，也就是以工业反哺农业、城市支持农村，实现中国城乡一体化协调发展。
（二）反哺农业的文献综述
“工业反哺农业”理论最初来自美国经济发展学家刘易斯( William ArthurLewis)提出的“二元经济结构”理论，并建立了工业反哺农业的发展模型。刘易斯认为传统农业完全是消极的，它的边际劳动生产率等于零，因此农业剩余劳动力的非农化转移能够促使二元经济结构逐步消减。20世纪60年代，费景汉和拉尼斯在刘易斯二元经济结构理论的基础上提出了费景汉一拉尼斯模式，强调了工农业的平衡发展对二元经济一元化改造的意义。随后，乔根森对刘易斯一费景汉一拉尼斯模型的农村剩余劳动力转移的假设提出了质疑。乔根森认为要使经济持续发展和避免陷入低水平均衡陷阱，那么工业部门积累资本是很有必要的，但其先决条件是正的农业剩余，与此同时，还取决于工业部门的技术进步状况。
国内学者对“工业反哺农业”问题从反哺的概念、主体、原则以及反哺的机制和实现路径等方面都进行了深入研究。简新华、何志扬对中国在工业反哺农业的过程中所应遵循的原则、实现机制以及路径选择等方面都进行了比较独到的见解。学者冯海发、马晓河等对美、欧、日等西方发达国家的“工业反哺农业”过程、经验进行了认真梳理和深入分析，得出了很多宝贵的建议和启示。
国内学者也从法律、经济、教育等视角对中国工业反哺农业战略的实施机理进行了剖析。杨国才认为，中国工业反哺农业的成效关键是发展涉农教育，并认为教育反哺是实施工业反哺农业的着力点。谢仁寿2006年从中国经济发展水平、国名经济分配格局、现行财政体制、基层政府执政能力以及宏观经济政策等方面进行了探讨，并认为建立和完善中国的财政机制对工业反哺农业政策的实施具有积极重要的作用。与此同时，很多学者也强调了法律法规建设对反哺农业的重要性。
二、反哺农业的制度供给缺陷及成因
（一）反哺农业的制度供给缺陷
近年来，中国政府主要采取了加大农业税制的改革、增强粮食生产的扶持、提高农村公共产品的供给以及支持农村剩余劳动力的转移就业等措施，通过全面推行“多予、少取、放活”的方针，来实施中国反Ⅱ甫农业的策略，以促进中国粮食生产安全、城乡协同发展。纵观中国反哺农业的整个过程，却依然存在财政制度、金融制度、土地制度、户籍及就业制度等方面的供给缺陷。
1.财政制度缺陷
在中国，支农资金主要来自国家财政，缺少金融及社会资金的支持，因而中国反哺农业资金的筹措渠道和筹资方式都比较单一。从总体看来，2006 -2008年，中国“三农”财政投入分别为3 173亿元、5 955亿元和7 161亿元，虽然增长较快，但占财政总支出的比例均不足8.0%，而相对于中国近9亿农民的庞大基数、落后的农村基础设施、传统的农业生产方式来看，支持三农的反哺资金规模极其有限。
2．金融制度缺陷
一直以来中国金融支农体系都不够健全，支农资金供求矛盾突出。作为政策性银行的农业发展银行因种种原因难以充分发挥其职能；作为商业性银行的农业银行则呈现离农倾向；作为合作性金融机构的农村信用社因体制落后，其发展也受到阻碍；民间资金和外资银行也因中国农业投资的高风险性和低收益而不愿涉人。
3．土地制度缺陷
据2006年农业普查统计，中国有农业生产经营户2亿户，住户农业从业人员3. 42亿人，耕地18. 27亿亩（1. 22亿公顷），户均耕地9.13亩，劳均5.3亩，人均耕地为1.2亩。这种分散化、小规模化的生产经营方式持续至今，导致农业生成经营成本过高，劳动生产率低下，因此，中国农业及产品缺乏竞争力。近年来，随着农村土地流转的实施，土地在向集团化、规模化、专业化生产经营迈进。但是，由于中国农村社会保障制度的很不完善、集体经济组织的功能没有得到有效发挥、土地征用流转中农民及农村集体利益的被广泛漠视等，这造成了中国土地制度改革向良性方向发展举步维艰。
4．户籍制度缺陷
建国以来，中国一直实行城乡分离的户籍管理制度，这种制度限制了农村劳动力向城市的正常、有序流动，使农民受教育机会、就业机会与城市居民截然不同。这种户籍管理制度损害了农民分享现代工业、城市文明和社会福利待遇的权利，也限制了农民自由流动、迁移的权利。如从社会福利待遇来看，1995 - 2008年间（表1），城市居民所占比例较高，占据其收入的20%左右；而农村居民所占比例较低，约占其总收入的5%。

5．就业制度缺陷
改革开放以来，中国城乡居民收入快速增加，但城乡收入差距也在急剧扩大。在中国建立社会主义市场经济体制过程中，由于农业生产的比较效益持续下降，因此农民选择了外出就业．但是中国在计划经济体制下形成的城乡劳动力市场分割状况仍未发生根本变化，进城农民与城市居民的就业权利始终是不平等的。与此同时，农民的工资性收入已经逐渐成为其收入的主要来源，约占其总收