中国的法院改革与司法独立
【内容提要】作者从一个参与者的角度，对于中国的司法改革所面临的困难和解决问题的途径进行了简要的分析和论证。包括司法制度在内的法律体系乃是社会制度的一部分，因此，在社会结构、制度与文化等还无从支持一个现代司法体系的情况下，司法改革很难单打独斗地完成。文章对于妨碍建立现代司法制度的社会因素作了探讨。接下来，作者集中讨论了法官选任、司法权行使方式以及法院管理三个关键的改革领域，揭示了问题所在，也尝试性地提出了解决方案。
伴随着整个社会的改革，中国的法院也开始了规模越来越大的改革。（注：关于中国法院改革的英文著作，目前最权威的英文著述是Stanley B.Lubman.Bird in a Cage:Legal Reform in China after Mao，尤其是第九章("The Courts under Reform").Stanford University Press,1999。另可参看Donald C.Clarke,"Dispute Resolution in China."Journal of Chinese Law 5(1991):245-296:Clarke."Power and politics in Chinese Court System:The Enforcement of Civil Judgments."Columbia Journal of Asian Law 10,No.1(1996)1-92。）在这种改革进行了二十余年的今天，参与、推动改革的人们似乎多多少少出现了某种无力感。尽管改革措施不断地推出，然而，实际的效果却是不尽如人意。晚近的一期《中国新闻周刊》甚至刊登封面文章，题目居然叫作“中国法官遭遇‘公众信任危机’”。（注：这篇由该刊记者章敬平撰写的文章报道，2001年“两会”期间，一项针对504名网上人士的调查表明，法官是所有4个法律职业中最不受欢迎的。被调查者对4个法律职业及其欣赏率分别为：律师为59.7%，检察官为22.6%，警察为8.9%，法官为8.7%。北京零点调查公司的调查支持了这一舆论。该公司于今年在北京、上海、广州、武汉等11个城市，对5673位18岁以上的城市居民进行多段随机入户访问得出的一个结论是：整体上赋予法官消极形象的人占了约四成。其中给予法官高度消极评价，包括混乱的、低素质的、徇私的、官僚的等，占被访人总数的40.7%。见《中国新闻周刊》2001年第44期。）种种迹象表明，中国的司法改革并没有如决策者所希望的那样，成为提升法院与法官公信力进而增强司法独立地位的有效手段，反而在某些方面加剧了已有的弊病，甚至导致新的弊病产生。实际上，这种情况是很值得警觉的。在《旧制度与大革命》一书里，托克维尔告诉我们一个道理，促使社会发生激烈动荡的力量往往不是守旧，反而是改革。（注：参看托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1992年版，第64页以下。）作为这些年经常呼吁并且积极参与司法改革过程的学者，我愿意结合自己的知识积累和平常观察，对于我们所开展的司法改革本身作出检讨，看一看是哪些因素导致了这样的矛盾情况的出现。
作为整个社会变革一部分的法院改革
古罗马谚语云：“有社会斯有法律”。不过，作为社会规范一部分的法律，也总是与特定社会的历史、结论以及文化传统密切关联的。从清末开始，中国建立西方式的现代型司法制度的时间不过近百年，而她的法律以及社会治理的历史却至少有两千年以上。这样的历史对比不仅仅可以表明现代法院制度在中国不过是一个新生儿，而且也意味着新制度建立所必然要面临的艰难历程。司法改革不仅仅涉及到法院或司法机构；它涉及到社会调整以及国家治理模式的改变，涉及到社会意识的改变，甚至是人们思想方式的改变。
不妨举个明显的例子。就西方的传统而言，司法独立的正当性几乎是不言而喻的。孟德斯鸠的“权力分立”(separation of powers)学说早已家喻户晓，成为社会共识。在制度层面上，在司法与其他权力之间的关系以及司法自身的体制与程序方面也都形成了一系列稳定的保障。然而，在中国，传统的政府模式基本上是反分权的。从来没有独立于行政机构的专门化的司法机构，主持案件审理的官员也毫无法律专业训练，无从对本来就很粗疏的法律条文加以细致而平衡的解释，导致案件的处理几乎呈现出韦伯使用“卡迪司法”(Khadi justice)一术语去描述的那种状况。（注：Cf.Max Weber on Law in Economy and Society,ed.Max Rheinstein,Oxford U.P.,1954.PP.212-13.这位思想家对于中国传统司法模式及其影响的极具启发性的论述，参看韦伯：《儒教与道教》，王容芬译，商务印书馆1995年版，尤其是第154～158、198～203页。）这样，我们既缺乏一个训练有素的法律职业群体，司法程序也不可能是将专业的法律知识运用于纠纷解决的过程。中央动员型的统治传统更加剧了人们对司法独立的陌生感。
在二十世纪中国建立现代国家的过程中，我们模仿西方模式建立了现代政府体制，但是，表层制度的改变容易，但实际运作手段与过程的改变则很难。引进的新制度由于传统力量的影响而变形。就司法制度而言，尽管设置了独立于行政机关的法院，也在宪法上明确地规定了法院的独立性，然而，一方面百年来中国所面临的国际环境与所追求的内政目标难以使包容司法独立的宪政制度付诸实施，更重要的是，那些能够支撑这种独立性的社会意识以及具体知识却没有在更广泛的层面得以确立，法律职业的发育和法律教育的发展命途多舛，终究导致法院独立有其名而无其实。（注：对近代中国建立独立的司法制度过程与困难的分析，参看拙文，“司法独立在近代
这种书面制度与实际运作之间的反差也是今天司法改革所面临的大障碍。法院独立首先意味着法院在人事和财政等方面的独立。然而，实际做法却是法院在这些最要害的方面都受控于同一层次的党委和政府。（注：关于法院在人事与财政隶属于地方党政所造成的不独立状况，参看拙文，“通过司法实现社会主义：对中国法官现状的一个透视”，载夏勇（主编）：《走向权利的时代——中国公民权利发展研究》（修订版），第179～250页。）试想，如果财政与法官选任方面法院不能独立，那怎么能够想像法院能够在司法决策上拥有独立的意志？（注：按照汉密尔顿的说法，“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。在任何置司法人员的财源于立法机关不时施舍之下的制度中，司法权与立法权的分立将永远无从实现。”《联邦党人文集》，第79篇，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第396页。）法律条文中许诺了司法独立，诉讼当事人当然有理由期望法院在司法决策时将这种许诺变成现实，然而，由于司法的地方 《中国的法院改革与司法独立》
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伴随着整个社会的改革，中国的法院也开始了规模越来越大的改革。（注：关于中国法院改革的英文著作，目前最权威的英文著述是Stanley B.Lubman.Bird in a Cage:Legal Reform in China after Mao，尤其是第九章("The Courts under Reform").Stanford University Press,1999。另可参看Donald C.Clarke,"Dispute Resolution in China."Journal of Chinese Law 5(1991):245-296:Clarke."Power and politics in Chinese Court System:The Enforcement of Civil Judgments."Columbia Journal of Asian Law 10,No.1(1996)1-92。）在这种改革进行了二十余年的今天，参与、推动改革的人们似乎多多少少出现了某种无力感。尽管改革措施不断地推出，然而，实际的效果却是不尽如人意。晚近的一期《中国新闻周刊》甚至刊登封面文章，题目居然叫作“中国法官遭遇‘公众信任危机’”。（注：这篇由该刊记者章敬平撰写的文章报道，2001年“两会”期间，一项针对504名网上人士的调查表明，法官是所有4个法律职业中最不受欢迎的。被调查者对4个法律职业及其欣赏率分别为：律师为59.7%，检察官为22.6%，警察为8.9%，法官为8.7%。北京零点调查公司的调查支持了这一舆论。该公司于今年在北京、上海、广州、武汉等11个城市，对5673位18岁以上的城市居民进行多段随机入户访问得出的一个结论是：整体上赋予法官消极形象的人占了约四成。其中给予法官高度消极评价，包括混乱的、低素质的、徇私的、官僚的等，占被访人总数的40.7%。见《中国新闻周刊》2001年第44期。）种种迹象表明，中国的司法改革并没有如决策者所希望的那样，成为提升法院与法官公信力进而增强司法独立地位的有效手段，反而在某些方面加剧了已有的弊病，甚至导致新的弊病产生。实际上，这种情况是很值得警觉的。在《旧制度与大革命》一书里，托克维尔告诉我们一个道理，促使社会发生激烈动荡的力量往往不是守旧，反而是改革。（注：参看托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1992年版，第64页以下。）作为这些年经常呼吁并且积极参与司法改革过程的学者，我愿意结合自己的知识积累和平常观察，对于我们所开展的司法改革本身作出检讨，看一看是哪些因素导致了这样的矛盾情况的出现。
作为整个社会变革一部分的法院改革
古罗马谚语云：“有社会斯有法律”。不过，作为社会规范一部分的法律，也总是与特定社会的历史、结论以及文化传统密切关联的。从清末开始，中国建立西方式的现代型司法制度的时间不过近百年，而她的法律以及社会治理的历史却至少有两千年以上。这样的历史对比不仅仅可以表明现代法院制度在中国不过是一个新生儿，而且也意味着新制度建立所必然要面临的艰难历程。司法改革不仅仅涉及到法院或司法机构；它涉及到社会调整以及国家治理模式的改变，涉及到社会意识的改变，甚至是人们思想方式的改变。
不妨举个明显的例子。就西方的传统而言，司法独立的正当性几乎是不言而喻的。孟德斯鸠的“权力分立”(separation of powers)学说早已家喻户晓，成为社会共识。在制度层面上，在司法与其他权力之间的关系以及司法自身的体制与程序方面也都形成了一系列稳定的保障。然而，在中国，传统的政府模式基本上是反分权的。从来没有独立于行政机构的专门化的司法机构，主持案件审理的官员也毫无法律专业训练，无从对本来就很粗疏的法律条文加以细致而平衡的解释，导致案件的处理几乎呈现出韦伯使用“卡迪司法”(Khadi justice)一术语去描述的那种状况。（注：Cf.Max Weber on Law in Economy and Society,ed.Max Rheinstein,Oxford U.P.,1954.PP.212-13.这位思想家对于中国传统司法模式及其影响的极具启发性的论述，参看韦伯：《儒教与道教》，王容芬译，商务印书馆1995年版，尤其是第154～158、198～203页。）这样，我们既缺乏一个训练有素的法律职业群体，司法程序也不可能是将专业的法律知识运用于纠纷解决的过程。中央动员型的统治传统更加剧了人们对司法独立的陌生感。
在二十世纪中国建立现代国家的过程中，我们模仿西方模式建立了现代政府体制，但是，表层制度的改变容易，但实际运作手段与过程的改变则很难。引进的新制度由于传统力量的影响而变形。就司法制度而言，尽管设置了独立于行政机关的法院，也在宪法上明确地规定了法院的独立性，然而，一方面百年来中国所面临的国际环境与所追求的内政目标难以使包容司法独立的宪政制度付诸实施，更重要的是，那些能够支撑这种独立性的社会意识以及具体知识却没有在更广泛的层面得以确立，法律职业的发育和法律教育的发展命途多舛，终究导致法院独立有其名而无其实。（注：对近代中国建立独立的司法制度过程与困难的分析，参看拙文，“司法独立在近代
中国的展开”，收入苏力、贺卫方（主编）：《20世纪的中国：学术与社会（法学卷）》，山东人民出版社2001年，第172～213页。）
这种书面制度与实际运作之间的反差也是今天司法改革所面临的大障碍。法院独立首先意味着法院在人事和财政等方面的独立。然而，实际做法却是法院在这些最要害的方面都受控于同一层次的党委和政府。（注：关于法院在人事与财政隶属于地方党政所造成的不独立状况，参看拙文，“通过司法实现社会主义：对中国法官现状的一个透视”，载夏勇（主编）：《走向权利的时代——中国公民权利发展研究》（修订版），第179～250页。）试想，如果财政与法官选任方面法院不能独立，那怎么能够想像法院能够在司法决策上拥有独立的意志？（注：按照汉密尔顿的说法，“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。在任何置司法人员的财源于立法机关不时施舍之下的制度中，司法权与立法权的分立将永远无从实现。”《联邦党人文集》，第79篇，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第396页。）法律条文中许诺了司法独立，诉讼当事人当然有理由期望法院在司法决策时将这种许诺变成现实，然而，由于司法的地方 《中国的法院改革与司法独立》
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