市场竞争与反垄断
资的资本收益过日子。政府靠投资取利，或者把政府资本的赢利目标放在首位，与民争利、破坏市场秩序、动摇民间投资信心，从长远经济增长来看，一定得不偿失。
境内外私人资本投资到原本政府垄断的产业部门，有复杂的动机和预期。中国的经验是，香港，甚至欧美主流资本市场都可能在一段时期内，将政府公司的市场垄断权作为投资的目标，并期望借此分享高额的行政垄断租金。但是，一旦政府政策调整，加大市场的开放程度，改变定价政策，原先可预期的垄断公司的高额利润就可能在竞争中烟消云散。就是说，这类投资人除了承担一般的风险，还要承担一项特别的“触礁风险”：他们在做投资的决策时，预期有一大片肥水（垄断利润）将流进他们的腰包，但是等到投资到位以后，不但肥水消失，而且水落石出，使得他们的投资“触礁”。
在一个基本市场环境发生急剧变化的时期，“触礁风险”难以避免，如何应对就值得认真研究。矛盾在于，如果强调“投资风险自负”原则，不但容易引发二级市场的股价震荡，而且增加投资人对未来的疑虑；如果“迁就”投资人分享垄断利润的预期，放缓基础设施产业开放市场的步伐，势必抑制市场需求的扩张和消费者利益。我国手机“双向收费”政策的调整引起的香港股市动荡以及后来的“套餐计划”调整了公司、投资人和客户之间的利益，是处理“触礁风险”的一个重要案例。这里最重要的教训是只能在开放市场的总政策下兼顾各方利益。为了矫正预期的偏差，政府应该对基础设施部门的市场开放，有一个总体的规划，像WTO 协定一样，事先公布开放市场的大致步骤和时间表，引导各方建立“市场总要逐步开放”的合理预期，并可根据政策实施的时间表来盘算各自的利益和选择策略。如果时间进程在实践过程中需要调整，比如开放的步骤加快或开放力度加大，就应该考虑像新加坡和香港政府提前开放电信市场时的做法一样，给予公司及其投资人适当的财务补助，减少其“触礁损失”。
6、逐步改变政府的工作重点
在基础设施产业开放市场竞争的每一个发展阶段，政府的作用都不尽相同。我国在这方面的主要经验是，政府审时度势，确定不同阶段的不同工作重点，尽最大努力消除行政惯性和利益惯性的不利影响。同时要不断适应变化的形势要求，改变政府有关部门之间的权力分配、机构设置、干部配备和对政府官员的素质要求。
由于传统的计划经济的实际做法是政府包办命脉部门的投资和营运，所以，要开放这些关键产业部门，非由政府来充当“第一推动力”不可。我国民航、电信体制已经发生的改革，铁路等部门正在酝酿的改革，无一不是由政府主动发动的。经验表明，一个具有改革开放意识的中央政府可以凭借其权威大大节约解放思想、提高共识、采取实际行动（而不是空发议论）的成本。中央政府开放市场的坚定决心和意图，是调动各方积极力量的基础。
在一个产业部门由一家国有公司独家垄断的局面被打破之后，政府要主动考虑放开对价格的行政管制。必须明确，价格竞争是全部市场竞争的基础；允许数家公司彼此竞争经营、又由政府对定价机制实行行政性的审批和管制，是不可能收到按照经济合理原则配置资源的效果的。对于开放价格后可能引起的企业亏损，甚至行业亏损，要有清醒的认识，进一步通过增强企业的资产产权约束、加强市场重组来解决问题，而不要退回到政府控制价格的老路上去。随着经营职能向竞争的经营公司的转移，政府部门的工作重点转向对公司行为的监督和管理。重要的是，无论是关于公司资质的事先控制和事后监督，要逐步减少行政审批的范围。
经验还表明，仅仅有中央政府开放市场的战略决心，没有相关政府部门的具体部署、落实细节并解决转型中无数具体问题，开放市场的大政方针是不可能自动得到贯彻的。但是，主管部门多年的行政惯性以及管制权力在市场条件下的“货币化”，甚至“资本化”趋向，容易形成严重的障碍。为此，在开放大产业的市场竞争过程中，在政府系统强调政治纪律、强调令行禁止是完全必要的。同时，必须按照“政企分开”的总方针，坚决要求一切政府管制部门与所管制行业的任何企业实行人财物完全脱钩。政府和政府部门从一切直接的市场活动退出，是政府现代化的基本标志，也是消除转型时期腐败的重要措施。
政府部门的设置以及文官的素质要求必须随命脉产业部门的市场开放而变化。总的趋势是，直接控制产业活动具体经营目标和经营行为的政府机构要逐步缩小直至完全消亡，而监督产业部门和企业活动是否符合由法律界定的抽象规则的政府部门要逐步增加和加强。为此，必须适时调整相关部门官员的素质和知识结构，熟知产业部门技术经济、具有“动手能力”的干部要转向企业去工作，而需要更多具有监督能力、具有相关抽象规则知识的官员到政府监管部门工作。必须理解，在政府部门集中了大量具有工程专业背景的干部是计划经济时代的特色。在开放市场、政府改变职能的新的历史条件下，需要更多经过法律专业训练的专家到政府
二、“反垄断”政策面临的主要选择和约束
1、开放市场的总框架
在加入WTO 的谈判和协议中，关于开放我国基础设施部门市场竞争的问题，事实上已经破题。为此，总的说来不必另起炉灶，单独确定“反垄断”的经济纲领。但是，对外市场开放引起的既得利益的重大调整，有可能激发狭隘的民族主义情绪，酿成某种复杂局面。对此，我们有必要加以防范，建议近期要适当强调“对内开放”。所谓对内开放，就是那些长期由政府以国有经济形式垄断的产业部门和市场对国内非国有经济成分开放。对内开放的程度，拟等于或者高于中国在WTO 协议中承诺的对外开放的程度。
在实施对内扩大市场开放的过程中，我们应该大力借鉴、照搬我国加入WTO 过程的经验。根据我国的国情，对内开放必须有坚强的政治领导。如同改革开放、加入WTO 等重大决策一样，扩大对内开放市场先要有关于我国和世界大势的战略判断。必须由战略判断来指导战术细节的选择，而不能颠倒过来，由操作细节来决定选择大政方针。特别要防止各种局部的既得利益的考虑与纷繁的“专家意见分歧”绞在一起，失去对大机会和大趋势的把握。
2、明确政府退出市场的顺序
在各大产业部门，政府退出的具体步骤各不相同，但是根据已有的国际国内经验，可以确定如下一般顺序：（1）充当开放市场的第一推动力，实行政企分开，组建数家竞争性公司；（2）从行政定价转向市场定价（3）进一步加大市场准入的力度，特别是消除市场准入方面的所有制歧视；（4）政府转向无所有权歧视的经营公司的资质管理、牌照管理和行为监督；（5）培育多种非政府管制的控制机制，包括竞争者的互相监督、行业自律、消费者及其组织的监督、舆论监督等等，逐步减轻政府管理市场的行政负荷；（6）加强法治意识和实践，使我国历史上的“民举官纠”传统，在现代民商法的轨道上得到发扬光大。
3、考虑多种市场准入的形式
民航可以组建数家彼此竞争的营运公司，电信可以形成并行的基本网络，但是机场、铁路和编组站以及电力的传输网怎样“数家竞争”，还是一个没有完全解决的问题。从目前的经验看，我国可以更多地考虑多种市场准入的方式。主要是：
替代竞争。比如所有运输工具都在一定条件下可以互相替代，因此，看起来只有“一个”的铁路网，事实上与公路、航空、水运等一样，也是有竞争对手的。消除对“替代服务”的限制，将各类交通手段之间方便地连接起来，可以消除和减轻“独家”的垄断行为。
投标性竞争。对于替代效果相对很弱的产业，例如电力传输网，可以考虑“多家投标进入”的竞争。就是说，电力网是只有一个，但是谁获取经营权是可以数家竞争的。独家的“在位营运商”因为迫于潜在竞标者的压力，其行为与永久性的独家垄断商的行为是不同的。当然，投票程序、中标原则和标期的设计要经过很好的论证。
在法律上开放准入。这种模式的含义是，法律并不禁止多家进入，只是因为新进入者要支付庞大的沉没成本，所以假设预期的收益抵不过成本，市场上就没有第二家竞争公司。这种模式与在法律上只准一家垄断的模式差别在于对在位商构成潜在竞争压力，一旦在位垄断商价高质次达到一定限度，潜在进入的预期收益将上升，竞争就从潜在的状态转变为现实。
4、政府管制机构的管理范围逐步扩大，管制的重点逐步缩小
为了充分发挥替代竞争的作用，政府管制部门的设置要逐步超越按照计划管理产业生产时代的界线，例如，对航空、铁路、高速公路、水运等各式交通的分别管制，要逐步被对整个交通部门的综合管制代替。后者不但要处理每个交通市场开放的个性问题，还要监管各个交通市场之间妨碍替代性竞争的那些行为。又如，在电信与电视传播之间，各种能源市场之间，都有替代性竞争的可能性存在，要跨越目前政府部门的设置，加以综合管理和利用。但是，政府对大交通市场、大通信市场以及大能源市场的管理，重点却越来越集中，就是从直接的市场准入审批和价格管制退向管理竞争者资质、依法监督行为。
5、逐步扩大法院对市场管制的介入
为了更有效地妥善处理基础产业市场里的各种利益矛盾，要把目前“政府管制部门对应被管制市场和企业”这样单一的“上下垂直关系”，逐步改成更多样化的产业利益纠纷的解决机制，形成包括行政管制、法院裁决、市场自组织的仲裁，以及庭外和解等多种方式在内的复合体系，提高信息交流和处理的质量，防止矛盾的积累和 《市场竞争与反垄断(第2页)》
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境内外私人资本投资到原本政府垄断的产业部门，有复杂的动机和预期。中国的经验是，香港，甚至欧美主流资本市场都可能在一段时期内，将政府公司的市场垄断权作为投资的目标，并期望借此分享高额的行政垄断租金。但是，一旦政府政策调整，加大市场的开放程度，改变定价政策，原先可预期的垄断公司的高额利润就可能在竞争中烟消云散。就是说，这类投资人除了承担一般的风险，还要承担一项特别的“触礁风险”：他们在做投资的决策时，预期有一大片肥水（垄断利润）将流进他们的腰包，但是等到投资到位以后，不但肥水消失，而且水落石出，使得他们的投资“触礁”。
在一个基本市场环境发生急剧变化的时期，“触礁风险”难以避免，如何应对就值得认真研究。矛盾在于，如果强调“投资风险自负”原则，不但容易引发二级市场的股价震荡，而且增加投资人对未来的疑虑；如果“迁就”投资人分享垄断利润的预期，放缓基础设施产业开放市场的步伐，势必抑制市场需求的扩张和消费者利益。我国手机“双向收费”政策的调整引起的香港股市动荡以及后来的“套餐计划”调整了公司、投资人和客户之间的利益，是处理“触礁风险”的一个重要案例。这里最重要的教训是只能在开放市场的总政策下兼顾各方利益。为了矫正预期的偏差，政府应该对基础设施部门的市场开放，有一个总体的规划，像WTO 协定一样，事先公布开放市场的大致步骤和时间表，引导各方建立“市场总要逐步开放”的合理预期，并可根据政策实施的时间表来盘算各自的利益和选择策略。如果时间进程在实践过程中需要调整，比如开放的步骤加快或开放力度加大，就应该考虑像新加坡和香港政府提前开放电信市场时的做法一样，给予公司及其投资人适当的财务补助，减少其“触礁损失”。
6、逐步改变政府的工作重点
在基础设施产业开放市场竞争的每一个发展阶段，政府的作用都不尽相同。我国在这方面的主要经验是，政府审时度势，确定不同阶段的不同工作重点，尽最大努力消除行政惯性和利益惯性的不利影响。同时要不断适应变化的形势要求，改变政府有关部门之间的权力分配、机构设置、干部配备和对政府官员的素质要求。
由于传统的计划经济的实际做法是政府包办命脉部门的投资和营运，所以，要开放这些关键产业部门，非由政府来充当“第一推动力”不可。我国民航、电信体制已经发生的改革，铁路等部门正在酝酿的改革，无一不是由政府主动发动的。经验表明，一个具有改革开放意识的中央政府可以凭借其权威大大节约解放思想、提高共识、采取实际行动（而不是空发议论）的成本。中央政府开放市场的坚定决心和意图，是调动各方积极力量的基础。
在一个产业部门由一家国有公司独家垄断的局面被打破之后，政府要主动考虑放开对价格的行政管制。必须明确，价格竞争是全部市场竞争的基础；允许数家公司彼此竞争经营、又由政府对定价机制实行行政性的审批和管制，是不可能收到按照经济合理原则配置资源的效果的。对于开放价格后可能引起的企业亏损，甚至行业亏损，要有清醒的认识，进一步通过增强企业的资产产权约束、加强市场重组来解决问题，而不要退回到政府控制价格的老路上去。随着经营职能向竞争的经营公司的转移，政府部门的工作重点转向对公司行为的监督和管理。重要的是，无论是关于公司资质的事先控制和事后监督，要逐步减少行政审批的范围。
经验还表明，仅仅有中央政府开放市场的战略决心，没有相关政府部门的具体部署、落实细节并解决转型中无数具体问题，开放市场的大政方针是不可能自动得到贯彻的。但是，主管部门多年的行政惯性以及管制权力在市场条件下的“货币化”，甚至“资本化”趋向，容易形成严重的障碍。为此，在开放大产业的市场竞争过程中，在政府系统强调政治纪律、强调令行禁止是完全必要的。同时，必须按照“政企分开”的总方针，坚决要求一切政府管制部门与所管制行业的任何企业实行人财物完全脱钩。政府和政府部门从一切直接的市场活动退出，是政府现代化的基本标志，也是消除转型时期腐败的重要措施。
政府部门的设置以及文官的素质要求必须随命脉产业部门的市场开放而变化。总的趋势是，直接控制产业活动具体经营目标和经营行为的政府机构要逐步缩小直至完全消亡，而监督产业部门和企业活动是否符合由法律界定的抽象规则的政府部门要逐步增加和加强。为此，必须适时调整相关部门官员的素质和知识结构，熟知产业部门技术经济、具有“动手能力”的干部要转向企业去工作，而需要更多具有监督能力、具有相关抽象规则知识的官员到政府监管部门工作。必须理解，在政府部门集中了大量具有工程专业背景的干部是计划经济时代的特色。在开放市场、政府改变职能的新的历史条件下，需要更多经过法律专业训练的专家到政府
部门工作。
二、“反垄断”政策面临的主要选择和约束
1、开放市场的总框架
在加入WTO 的谈判和协议中，关于开放我国基础设施部门市场竞争的问题，事实上已经破题。为此，总的说来不必另起炉灶，单独确定“反垄断”的经济纲领。但是，对外市场开放引起的既得利益的重大调整，有可能激发狭隘的民族主义情绪，酿成某种复杂局面。对此，我们有必要加以防范，建议近期要适当强调“对内开放”。所谓对内开放，就是那些长期由政府以国有经济形式垄断的产业部门和市场对国内非国有经济成分开放。对内开放的程度，拟等于或者高于中国在WTO 协议中承诺的对外开放的程度。
在实施对内扩大市场开放的过程中，我们应该大力借鉴、照搬我国加入WTO 过程的经验。根据我国的国情，对内开放必须有坚强的政治领导。如同改革开放、加入WTO 等重大决策一样，扩大对内开放市场先要有关于我国和世界大势的战略判断。必须由战略判断来指导战术细节的选择，而不能颠倒过来，由操作细节来决定选择大政方针。特别要防止各种局部的既得利益的考虑与纷繁的“专家意见分歧”绞在一起，失去对大机会和大趋势的把握。
2、明确政府退出市场的顺序
在各大产业部门，政府退出的具体步骤各不相同，但是根据已有的国际国内经验，可以确定如下一般顺序：（1）充当开放市场的第一推动力，实行政企分开，组建数家竞争性公司；（2）从行政定价转向市场定价（3）进一步加大市场准入的力度，特别是消除市场准入方面的所有制歧视；（4）政府转向无所有权歧视的经营公司的资质管理、牌照管理和行为监督；（5）培育多种非政府管制的控制机制，包括竞争者的互相监督、行业自律、消费者及其组织的监督、舆论监督等等，逐步减轻政府管理市场的行政负荷；（6）加强法治意识和实践，使我国历史上的“民举官纠”传统，在现代民商法的轨道上得到发扬光大。
3、考虑多种市场准入的形式
民航可以组建数家彼此竞争的营运公司，电信可以形成并行的基本网络，但是机场、铁路和编组站以及电力的传输网怎样“数家竞争”，还是一个没有完全解决的问题。从目前的经验看，我国可以更多地考虑多种市场准入的方式。主要是：
替代竞争。比如所有运输工具都在一定条件下可以互相替代，因此，看起来只有“一个”的铁路网，事实上与公路、航空、水运等一样，也是有竞争对手的。消除对“替代服务”的限制，将各类交通手段之间方便地连接起来，可以消除和减轻“独家”的垄断行为。
投标性竞争。对于替代效果相对很弱的产业，例如电力传输网，可以考虑“多家投标进入”的竞争。就是说，电力网是只有一个，但是谁获取经营权是可以数家竞争的。独家的“在位营运商”因为迫于潜在竞标者的压力，其行为与永久性的独家垄断商的行为是不同的。当然，投票程序、中标原则和标期的设计要经过很好的论证。
在法律上开放准入。这种模式的含义是，法律并不禁止多家进入，只是因为新进入者要支付庞大的沉没成本，所以假设预期的收益抵不过成本，市场上就没有第二家竞争公司。这种模式与在法律上只准一家垄断的模式差别在于对在位商构成潜在竞争压力，一旦在位垄断商价高质次达到一定限度，潜在进入的预期收益将上升，竞争就从潜在的状态转变为现实。
4、政府管制机构的管理范围逐步扩大，管制的重点逐步缩小
为了充分发挥替代竞争的作用，政府管制部门的设置要逐步超越按照计划管理产业生产时代的界线，例如，对航空、铁路、高速公路、水运等各式交通的分别管制，要逐步被对整个交通部门的综合管制代替。后者不但要处理每个交通市场开放的个性问题，还要监管各个交通市场之间妨碍替代性竞争的那些行为。又如，在电信与电视传播之间，各种能源市场之间，都有替代性竞争的可能性存在，要跨越目前政府部门的设置，加以综合管理和利用。但是，政府对大交通市场、大通信市场以及大能源市场的管理，重点却越来越集中，就是从直接的市场准入审批和价格管制退向管理竞争者资质、依法监督行为。
5、逐步扩大法院对市场管制的介入
为了更有效地妥善处理基础产业市场里的各种利益矛盾，要把目前“政府管制部门对应被管制市场和企业”这样单一的“上下垂直关系”，逐步改成更多样化的产业利益纠纷的解决机制，形成包括行政管制、法院裁决、市场自组织的仲裁，以及庭外和解等多种方式在内的复合体系，提高信息交流和处理的质量，防止矛盾的积累和 《市场竞争与反垄断(第2页)》
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