试论检察机关提起民事公益诉讼的有效方法
一、检察机关开展公益诉讼的几种方式
公益诉讼一般是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。检察机关提起公益诉讼主要限于这样几类案件：1.侵犯国家利益和社会利益的案件；2.环境污染的案件（比如公害案件）；3.妨害社会主义市场经济秩序和管理秩序的案件（包括垄断案件等）；4.侵犯公民个人权利的案件中，被侵害主体法律地位较弱或无主体的案件；5.损害公共设施，破坏自然资源的案件；6.违反公序良俗的案件等等。检察机关在提起公益诉讼时以何种方式或模式向法院提起，法律没有明确规定，在实践中，要结合案件的具体情况和其它司法机关对公益诉讼的不同态度，来确定具体的做法。从现在检察机关已开展的民事公益诉讼活动的司法实践来看，主要有以下几种方式：
（一）提起民事诉讼的方式
提起民事诉讼的方式又可分为两种，一是检察机关作为原告，债务人或导致国有资产流失的合同双方当事人为被告。比如某地一救灾仓库因制度不健全、管理不善、法定代表人更换频繁等因素，导致大量国有资产流失。该地检察机关就以该救灾仓库和侵犯该仓库国有资产的侵权人为共同被告向该地人民法院提起民事诉讼，有效地追回了流失的国有资产。二是检察机关和遭受侵权的单位、组织或个人为共同原告，以对方当事人为被告。比如对于国有资产流失的案件，检察机关与国有资产流失单位为共同原告，对方当事人为被告；对于环境污染的案件，检察机关与受到环境污染的单位和个人为共同原告，对方当事人为被告；对于社会保险基金流失的案件，检察机关与基金流失单位为共同原告，对方当事人为被告等等。比如某煤气公司下属的设备厂在与某个体业主合作项目中，因自有资金不足，使合同显失公平，导致国有资产大量流失。该地检察机关就与该煤气公司为共同原告，以该个体业主为被告向人民法院提起诉讼。在当前检察机关开展的公益诉讼案件中，大多是侵害国家利益，国有资产流失的案件。对于此类案件，有下列情形之一的，可提起诉讼：(1)资产流失单位怠于行使债权；(2)无主体主张债权；(3)债权债务关系明确，无对等给付债务的案件。对于这些情形，检察机关可以采取提起民事诉讼方式向法院起诉。
（二）支持民事诉讼方式
检察机关作为参与或支持的起诉机关支持受损害单位向人民法院起诉。这里面又分两种情况：一是对于主体法律地位较弱或是受到环境污染的案件中，检察机关作为支持起诉的机关，由与案件有直接利害关系的受损害单位或个人提起诉讼；二是在国有资产流失案件中，国有资产流失单位出于本部门利益的考虑，以牺牲国有资产为代价，低价出售国有资产不愿提起诉讼，或当事人双方恶意串通，以合法形式掩盖非法目的，国有资产占有单位不起诉，在这种情形下，由国有资产管理部门为原告，检察机关作为支持起诉机关，以造成国有资产流失的责任人和受益人为共同被告，向人民法院提起诉讼。
（三）检察机关作为法律监督机关的地位，采用检察建议或调解等非诉讼方式
这种方式在案情清晰、双方当事人配合，权利义务关系明确的情况下，通过非诉方式成果好、见效快，采用检察建议或调解等方式，可极大节约司法成本，提高诉讼效率。比如某市建筑公司因无力及时偿还该市砖瓦厂500万元货款，该市砖瓦厂遂将该建筑公司3000平方米的仓库占去，后经该市××检察院委托会计师事务所评估，并经国有资产局立项确认，该被占地属国有资产，价值1000万元。该市XX检察院找到双方当事人，向其说明该买卖合同无效理由，促使该砖瓦厂同意返还多占国有资产，然后该检察院分别向房地产管理局、双方当事人的主管部门发出检察建议，除阐明原协议无效外，建议房地产管理局吊销有关产权证明。
上述三种方式各有特点。第一种方式中，检察机关作为原告提起诉讼，可以较快地进入诉讼程序，且国外有现成的体例可参照，但采用此种方法可能会受到“检察机关不是与案件有直接利害关系的当事人，或者说主体不适格”的责难。采用检察机关与遭受侵权的单位、组织或个人为共同原告的办法，可以避免检察机关单独作为原告，若被告提出反诉，检察机关无法承担反诉引起的民事义务，而检察机关和国有资产流失单位作为共同原告，就可由国有资产流失单位作为实体原告来承担相关的权利和义务。第二种方式主要是针对有些案件（比如国有资产流失的案件）由其行政主管部门（国有资产管理局）来起诉，而由检察机关支持起诉。这种办法的主要意义在于，检察机关支持民事公益诉讼案件可以依法定手段收集证据，而其它行政主管部门、组织和个人不具有这一法定职权。但该种方法似乎也存在着“国有资产管理部门是行政机关，与对方当事人不是平等的法律关系”的责难等问题。第三种方式是一种成果好、见效快的方法，但对于重大、疑难的案件就不太能适用，因而应用范围有限。
对于检察机关而言，在探索民事公益诉讼的有效方式的过程中要与受诉法院进行良好的沟通，其原因在于：1.人民法院依法审理民事案件，遵循“不告不理”的原则，法院不依职权主动去发现和保护类似侵犯国家利益和集体利益的案件。在公益诉讼中一定要有一个对侵犯国家利益和集体利益的发现者和维护者的代表，这是由检察机关来承担的。2.目前法律对公益诉讼缺乏具体规定，而检察机关又是在不断探索中前进的，所以检、法两家就公益诉讼的协调，可以提高诉讼效率，切实有效地保护国家社会利益和弱势群体。3.检、法两家就公益诉讼形成的执法环境优化机制，是由于法律对提起公益诉讼缺少具体的规定，因此这种优化机制重点是检察机关要在提起民事诉讼时在诉讼的程序、方式上与受诉法院进行沟通。
二、检察机关提起公益诉讼的办案程序
检察机关开展公益诉讼从办案程序上看主要有三个阶段：立案、调查取证和起诉。除了这三个主要的阶段之外，还有一些附带的阶段或者叫准备阶段，比如立案前的受理和初查，起诉之前的审查起诉等等。
（一）立案
在立案阶段，有三个问题需要明确并在一定范围内得到统一：一是案件来源。目前检察机关开展公益诉讼的案源主要有这样几个渠道：1.来源于控告申诉部门的举报、控告；2.来源于国有资产管理部门、金融资产管理部门的线索；3.检察机关自行查找线索。二是立案标准。对于立案标准，目前各地检察机关根据当地经济发展的水平和状况采用不尽相同的标准。但对立案标准的把握都应考虑一些基本的原则：比如符合法律规定的可诉案件，适合进行公益诉讼案件，有重大影响的案件，民事法律关系明确的案件，还要考虑诉讼成本等。三是立案程序。民行检察部门在对案件进行初查之后，决定立案的，应制做《立案决定书》启动诉讼程序。下面结合案例加以说明。
［案例］：某年月日，A市B公司因无钱发给工人工资，经经理李四联系，从张三手中借得现金20万元。欠款到期后，B公司无力偿还，经理李四私下与该公司会计商量，决定将该公司一幢楼房（坐落在某地）卖给张三，作价30万元，于当天签订了买卖该房地产协议，并在10天后办理了过户手续。
在这一国有资产流失的案件中，没有原告提起诉讼。检察机关在获取这类案件线索后，即可由民行检察部门组织力量进行
（二）调查取证
调查取证要围绕三个重点展开：一是注意调查在合法形式掩盖的幕后交易的情况。尤其在造成国有资产大量流失的案件中，除了客观上的因素之外，很多情况下存在着双方当事人恶意串通，故意造成国有资产流失而后中饱私囊。比如某运输公司经理王二低价出售国有仓库时，采用自买自卖的手段与他人合伙低价购买国有资产，并以他人名义与该运输公司签订买卖协议，凭此协议到房产部门办理了房地产过户手续，造成国有资产大量流失。二是注意调查当事人有无故意规避法律法规和钻法律法规漏洞的事实。比如在中外合资企业中，合作方利用我方对无形资产的评估制度和相关法规的不健全，故意低估我方具有自 《试论检察机关提起民事公益诉讼的有效方法》
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公益诉讼一般是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。检察机关提起公益诉讼主要限于这样几类案件：1.侵犯国家利益和社会利益的案件；2.环境污染的案件（比如公害案件）；3.妨害社会主义市场经济秩序和管理秩序的案件（包括垄断案件等）；4.侵犯公民个人权利的案件中，被侵害主体法律地位较弱或无主体的案件；5.损害公共设施，破坏自然资源的案件；6.违反公序良俗的案件等等。检察机关在提起公益诉讼时以何种方式或模式向法院提起，法律没有明确规定，在实践中，要结合案件的具体情况和其它司法机关对公益诉讼的不同态度，来确定具体的做法。从现在检察机关已开展的民事公益诉讼活动的司法实践来看，主要有以下几种方式：
（一）提起民事诉讼的方式
提起民事诉讼的方式又可分为两种，一是检察机关作为原告，债务人或导致国有资产流失的合同双方当事人为被告。比如某地一救灾仓库因制度不健全、管理不善、法定代表人更换频繁等因素，导致大量国有资产流失。该地检察机关就以该救灾仓库和侵犯该仓库国有资产的侵权人为共同被告向该地人民法院提起民事诉讼，有效地追回了流失的国有资产。二是检察机关和遭受侵权的单位、组织或个人为共同原告，以对方当事人为被告。比如对于国有资产流失的案件，检察机关与国有资产流失单位为共同原告，对方当事人为被告；对于环境污染的案件，检察机关与受到环境污染的单位和个人为共同原告，对方当事人为被告；对于社会保险基金流失的案件，检察机关与基金流失单位为共同原告，对方当事人为被告等等。比如某煤气公司下属的设备厂在与某个体业主合作项目中，因自有资金不足，使合同显失公平，导致国有资产大量流失。该地检察机关就与该煤气公司为共同原告，以该个体业主为被告向人民法院提起诉讼。在当前检察机关开展的公益诉讼案件中，大多是侵害国家利益，国有资产流失的案件。对于此类案件，有下列情形之一的，可提起诉讼：(1)资产流失单位怠于行使债权；(2)无主体主张债权；(3)债权债务关系明确，无对等给付债务的案件。对于这些情形，检察机关可以采取提起民事诉讼方式向法院起诉。
（二）支持民事诉讼方式
检察机关作为参与或支持的起诉机关支持受损害单位向人民法院起诉。这里面又分两种情况：一是对于主体法律地位较弱或是受到环境污染的案件中，检察机关作为支持起诉的机关，由与案件有直接利害关系的受损害单位或个人提起诉讼；二是在国有资产流失案件中，国有资产流失单位出于本部门利益的考虑，以牺牲国有资产为代价，低价出售国有资产不愿提起诉讼，或当事人双方恶意串通，以合法形式掩盖非法目的，国有资产占有单位不起诉，在这种情形下，由国有资产管理部门为原告，检察机关作为支持起诉机关，以造成国有资产流失的责任人和受益人为共同被告，向人民法院提起诉讼。
（三）检察机关作为法律监督机关的地位，采用检察建议或调解等非诉讼方式
这种方式在案情清晰、双方当事人配合，权利义务关系明确的情况下，通过非诉方式成果好、见效快，采用检察建议或调解等方式，可极大节约司法成本，提高诉讼效率。比如某市建筑公司因无力及时偿还该市砖瓦厂500万元货款，该市砖瓦厂遂将该建筑公司3000平方米的仓库占去，后经该市××检察院委托会计师事务所评估，并经国有资产局立项确认，该被占地属国有资产，价值1000万元。该市XX检察院找到双方当事人，向其说明该买卖合同无效理由，促使该砖瓦厂同意返还多占国有资产，然后该检察院分别向房地产管理局、双方当事人的主管部门发出检察建议，除阐明原协议无效外，建议房地产管理局吊销有关产权证明。
上述三种方式各有特点。第一种方式中，检察机关作为原告提起诉讼，可以较快地进入诉讼程序，且国外有现成的体例可参照，但采用此种方法可能会受到“检察机关不是与案件有直接利害关系的当事人，或者说主体不适格”的责难。采用检察机关与遭受侵权的单位、组织或个人为共同原告的办法，可以避免检察机关单独作为原告，若被告提出反诉，检察机关无法承担反诉引起的民事义务，而检察机关和国有资产流失单位作为共同原告，就可由国有资产流失单位作为实体原告来承担相关的权利和义务。第二种方式主要是针对有些案件（比如国有资产流失的案件）由其行政主管部门（国有资产管理局）来起诉，而由检察机关支持起诉。这种办法的主要意义在于，检察机关支持民事公益诉讼案件可以依法定手段收集证据，而其它行政主管部门、组织和个人不具有这一法定职权。但该种方法似乎也存在着“国有资产管理部门是行政机关，与对方当事人不是平等的法律关系”的责难等问题。第三种方式是一种成果好、见效快的方法，但对于重大、疑难的案件就不太能适用，因而应用范围有限。
对于检察机关而言，在探索民事公益诉讼的有效方式的过程中要与受诉法院进行良好的沟通，其原因在于：1.人民法院依法审理民事案件，遵循“不告不理”的原则，法院不依职权主动去发现和保护类似侵犯国家利益和集体利益的案件。在公益诉讼中一定要有一个对侵犯国家利益和集体利益的发现者和维护者的代表，这是由检察机关来承担的。2.目前法律对公益诉讼缺乏具体规定，而检察机关又是在不断探索中前进的，所以检、法两家就公益诉讼的协调，可以提高诉讼效率，切实有效地保护国家社会利益和弱势群体。3.检、法两家就公益诉讼形成的执法环境优化机制，是由于法律对提起公益诉讼缺少具体的规定，因此这种优化机制重点是检察机关要在提起民事诉讼时在诉讼的程序、方式上与受诉法院进行沟通。
二、检察机关提起公益诉讼的办案程序
检察机关开展公益诉讼从办案程序上看主要有三个阶段：立案、调查取证和起诉。除了这三个主要的阶段之外，还有一些附带的阶段或者叫准备阶段，比如立案前的受理和初查，起诉之前的审查起诉等等。
（一）立案
在立案阶段，有三个问题需要明确并在一定范围内得到统一：一是案件来源。目前检察机关开展公益诉讼的案源主要有这样几个渠道：1.来源于控告申诉部门的举报、控告；2.来源于国有资产管理部门、金融资产管理部门的线索；3.检察机关自行查找线索。二是立案标准。对于立案标准，目前各地检察机关根据当地经济发展的水平和状况采用不尽相同的标准。但对立案标准的把握都应考虑一些基本的原则：比如符合法律规定的可诉案件，适合进行公益诉讼案件，有重大影响的案件，民事法律关系明确的案件，还要考虑诉讼成本等。三是立案程序。民行检察部门在对案件进行初查之后，决定立案的，应制做《立案决定书》启动诉讼程序。下面结合案例加以说明。
［案例］：某年月日，A市B公司因无钱发给工人工资，经经理李四联系，从张三手中借得现金20万元。欠款到期后，B公司无力偿还，经理李四私下与该公司会计商量，决定将该公司一幢楼房（坐落在某地）卖给张三，作价30万元，于当天签订了买卖该房地产协议，并在10天后办理了过户手续。
在这一国有资产流失的案件中，没有原告提起诉讼。检察机关在获取这类案件线索后，即可由民行检察部门组织力量进行
调查取证工作，在查明案件事实的基础上，认为可以由检察机关进行诉讼的，由办案部门决定立案，起草《立案决定书》报检察长批准或检委会讨论是否进行诉讼。由于此案没有原告，检察机关可以以支持起诉的方式进行诉讼，原告为该市的国有资产管理局。在《立案决定书》中，重点应写明“案件来源及事实情况”和“支持起诉的理由及依据”。
（二）调查取证
调查取证要围绕三个重点展开：一是注意调查在合法形式掩盖的幕后交易的情况。尤其在造成国有资产大量流失的案件中，除了客观上的因素之外，很多情况下存在着双方当事人恶意串通，故意造成国有资产流失而后中饱私囊。比如某运输公司经理王二低价出售国有仓库时，采用自买自卖的手段与他人合伙低价购买国有资产，并以他人名义与该运输公司签订买卖协议，凭此协议到房产部门办理了房地产过户手续，造成国有资产大量流失。二是注意调查当事人有无故意规避法律法规和钻法律法规漏洞的事实。比如在中外合资企业中，合作方利用我方对无形资产的评估制度和相关法规的不健全，故意低估我方具有自 《试论检察机关提起民事公益诉讼的有效方法》
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