预算执行制度改革与中国预算法的完善

步审查决议发给各位委员。人大常委会审批由全体委员的2／3以上的多数投票通过。审批通过的预算调整方案还需由本级政府行政首长签署命令予以公布方为有效。如果国家发生紧急情况，人大常委会“两月一会”的制度的确无法适应需要。因此，应规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。如可由主任会议原则批准，下一次常委会按正常程序追认。（注：参见李诚、张永志：《人大预算监督的四类十八个问题研究提纲》，载《中国人大》1999年第1期，第22—25页。）
　　再次，取消县级以下政府追加预算的权力。因为县、乡两级政府级别较低，不需要应付国家宏观经济调控以及国防安全的特殊情况，如果发生重大自然灾害而无法通过本级预算自求平衡时，可以通过上级政府转移支付的途径予以解决。
　　最后，规范预算变更的审批标准和程序。我们将预算调整之外的一切预算内容和项目的变动称之为预算变更，包括预算预备费的动用、预算科目的流用、预算划转等。这些形式虽然不需要权力机关的审批，但在政府机关内部也应该确立明确的标准和程序。如预备费在平衡预算中的启动顺序究竟是在预算调整之前还是之后；预算科目的流用时是否对不同级别的科目设置不同的审批程序等。
　　当然，预算执行力的保障除了以上思路的采纳外，还在很大的程度上取决于我国预算编制制度改革的进展。如果部门预算制度能够大力推广，那么无论是预算调整还是预算变更都会受到很大的制约，其随意性也会随之降低。
　　  二、调整预算年度起讫时间，消除预算效力真空
　　预算年度又称财政年度或会计年度，指的是编制和执行预算所应依据的法定期限或预算的有效期限。世界各国的预算年度一般为一年，但各国预算年度的起止日期不尽一致。
　　一国预算年度的起止日期主要是由该国的国情、历史的原因和传统习惯形成的。就国情而言，各国的政体影响着预算年度的起止日期，表现在预算年度的确定要考虑立法机构召开会议的时间。而财政收支的季节因素也影响到预算年度的起止日期，这在那些财政收入长期依赖于农业，受农业收成丰歉影响和决定的国家表现得尤为明显，因而安排预算年度力求与农业收成和种植季节相适应。就历史原因而言，原来属于殖民地或附属国的国家，其预算年度的起止日期一般受其宗主国预算年度起止日期的影响，因而在独立后仍然采取原来的预算年度起止日期。
　　目前，世界多数国家的预算年度采取历年制，如法国、德国、意大利、挪威、瑞士、荷兰等国。所谓历年制是指国家预算年度起止时间与年度完全一致，即从1月1日起至12月31日止。除此之外，也还有不少国家的预算年度采用跨年制，所谓跨年制是指一个预算年度跨越两个日历年度，分跨在两个日历年度的阶段合并起来仍然等于一个日历年度。世界上采取跨年制预算年度的起止日期主要有三类：（1  ）以英国、日本、印度为代表的从4月1日起至次年3月31日。（2）以瑞典、澳大利亚、喀麦隆为代表的从7月1日至次年的6月30日。（3）以美国、泰国为代表的从10月1日至次年的9月30日。
　　根据《预算法》第10条的规定，中国预算年度实行历年制，即从公历1月1日起至12月31日止。这种规定虽然与国民的日常思维习惯和行为定势保持一致，与工农业生产的季节性也能大体吻合，但是它与我国权力机关审批预算的时间无法衔接，以至于造成预算效力的断档和真空。根据相关法律的规定，我国全国人大全体会议一般在每年三月份召开，地方人大全体会议一般在开完全国人大会后的四、五月份才召开。这样一来，在预算年度开始以后的3—5个月，政府所执行的是没有经过法定程序审批的预算。虽然《预算法》第44条肯定这种做法的合法性。（注：该条规定：“预算年度开始以后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准以后，按照批准的预算执行。”）但我认为，这严重影响了预算作为法律文件的时效性和严肃性，也使人们对预算法的约束力产生怀疑，因此必须设法予以改变。
　　毋庸置疑的是，其他国家也有关于预算时效自动延长的做法，但这种延长并不是一种一般的常态，而是在非常特殊的情况下的应急措施。如西班牙预算法规定，如国家总预算在应生效的预算年度元月1  日前未被议会批准，则上年度的预算被认为自动延长，直至新的预算经议会通过并在官方公报上公布为止。在预算实践中，这种现象一般很难发生，法律的规定只是防范于未然而已。相比而言，我国《预算法》的规定却是一种每年必然发生的常态现象。预算的效力在本预算年度是残缺不全的，但却可以在下一个预算年度中延续几个月，这使得预算的年度性或时效性人为地遭到了破坏，预算的计划性也无从体现。
　　故而，要么将人代会召开的时间提前至预算年度开始之前，或者将预算年度由历年制改为跨年制，如以每年5月1日至下一年度4月31  日为一个预算年度。这样才能使各级政府在新的年度一开始就执行被批准的预算。就法律修改的难度而言，第二种方法较为简便。但从有利于维持预算传统和符合经济习惯的角度看，改变权力机关的会议时间以适应预算法的需要更具有现实意义。
　　  三、统一财政部门的预算执行权，简化拨款程序
　　中国财政机关长期以来预算编制、执行和监督的职能分工界限不清晰，预算拨款部门集编制权、执行权、监督权于一身，逐渐形成了比较严重的本位主义思想。预算资金的主管部门在预算编制时竭尽全力争取更多的资金，预算拨款时却总是愿意以各种各样的方式显示自己的权威，至于预算监督一般是无暇顾及，即使偶尔为之也很难逃脱本部门和系统长期形成的利益圈子的制约。
　　在当前的预算改革实践中，财政部门将其拥有的预算编制、执行和监督权分别赋予内部不同的机构行使，这对于加强预算执行是非常有帮助的。具体的思路是，将预算处的总预算会计职责独立出去，成立总预算执行机构，负责管理财政预算内、外资金账户，办理预算内、外资金拨款，编制财政预算内外总决算，管理部门和单位的人员工资银行化工作。随着改革的深入，总预算执行机构要与国库部门联合，实行“国库单一账户”管理，对部门财政支出实行统一支付。
　　至于预

算拨款，它是执行预算的重要环节，预算拨款的管理制度和拨款程序的优劣直接关系到有关单位能否顺利履行职能，因此在预算法中应该对预算拨款制度有所规范。一般而言，预算拨款应当先经过预算审核的阶段。预算审核分三个层次，一是支出部门提出公用经费和专项资金用款申请报财政主管机构审核，主要检查支出是否与现行法律法规相一致；二是财政主管机构开具拨款单报预算编制机构审核，主要审核支出是否突破预算；三是总预算执行机构审核所有拨款。
　　预算拨款经审核通过后，根据资金性质，拨款方式和程序不一。（1）人员工资，  包括基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费、社会保障费、助学金等，预算确定后，由总预算执行机构按时间进度直接拨付到用款单位银行，由银行代发。（2  ）正常公用经费：包括公务费、设备购置费、修缮费、业务招待费、其它费用等经费。预算指标由预算编制机构直接管理，业务主管机构负责开具拨款通知单，由总预算执行机构通知国库直接向供货商或劳务提供单位支付。（3  ）生产建设和事业发展专款：由主管机构根据项目进度和指标情况，开具支出通知单送预算编制机构审核后，由总预算执行机构拨款。（4  ）对下补助专款：由主管机构按年初预算确定的项目，拟文下达指标，经预算编制机构会签后报业务主管领导审定。（5  ）上级专款：由主管机构根据上级要求，结合本级专款，提出使用意见，经预算编制机构会签并报主管领导审定之后，下达指标。（注：参见冯健身、张弘力：《中国预算支出制度改革设想》，载中国财政学会编：《构建预算管理模式》，经济科学出版社2000年版，第103页。）
　　  四、推广政府采购制度，提高资金使用效益
　　国务院发布的《预算法实施条例》第43条规定，各级国库必须凭本级政府财政部门签发的拨款凭证于当日办理库款拨付，并将款项及时转入用款单位的存款账户。这说明我国目前普遍采纳的是财政资金的货币化分配体制。这种分配方式在预算实践中存在的主要问题

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