我国现行法院体制存在的问题及对策

　【内容提要】我国现行的法院体制是在实行高度集权的计划经济的特定历史背景下建立和发展起来的，这一体制存在有诸多问题：市场经济体制的内在要求与法院体制的矛盾日益凸现；法院的地位和权力与客观形势发展对其要求极不适应；法院独立审判原则与现行执法体制矛盾突出；现行审判机构的职权划分，无法贯彻经济高效、司法公正的原则。对法院体制改革应采取的对应措施是：真正落实宪法规定的法院在国家机构中的地位和权力；建立健全司法独立的保障制度；将地方法院隶属于地方政……
　　司法独立、司法公正是法治的核心命题，也是法治国家必备的条件。在近代民主国家，司法独立、司法公正早已成为一项宪法原则与法治实践。我国现行的法院体制是在经济上实行高度集权的计划经济的特定历史背景下，逐步建立和发展起来的，因而这一体制不可避免地带着那个时代的烙印。随着我国改革开放的深入，落后的法院体制已成为制约和阻碍我国经济发展以及社会主义市场经济建立的桎梏，同时也严重影响着我国法制建设的历史进程。对此，本文通过分析我国法院体制中存在的问题，进而探讨法院体制改革的对策。
　　　　一、我国现行法院体制存在的主要问题
　　党的“十五大”明确提出，要逐步推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立，公正行使审判权和检察权。[1](P32)但是，目前在人民法院独立、公正行使审判权问题上，却存在着体制上的问题。
　　1.市场经济体制的内在要求与现行法院体制的矛盾日益凸显。市场经济是一种法治的、主体多元化和公开竞争的经济，保证对市场主体的公平保护，公平执法，是我国市场经济对司法部门的内在要求。但是现行的法院体制却很难做到这一点。现行的法院体制是在计划经济的年代里建立起来并延续至今。在权力高度集中的计划经济体制下，一切经济、政治活动都围绕着行政权力进行，必须要为高度集中的政治权力服务。建国初期，我国法院甚至被作为政府的一个职能部门。1954年宪法颁布后，虽在体制上有了变化，国家设立了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，但由于当地地方各级人民代表大会不设常委会，在人民代表大会闭会期间，由本级人民政府行使常委会的职权。同时，从1954年《人民法院组织法》制定开始，我国建立了以行政区划为依据，司法与行政管辖区相重合的法院组织体系。这样，法院势必受政府的监督，并向政府负责。1980年后，县级以上地方各级人民代表大会陆续设置了常委会，法院的地位才象征性的有所改变。但是，体制上并没有实质性的变化。在人们的观念中法院仍从属于政府，于是，法院做为政府的“直属单位”便堂而皇之地出现在党政机关的“红头文件”当中。在这种体制下，法院当然要受政府长官意志的摆布，因而失去了“正义天秤”的作用，完全成了政府的办事机构，审判的独立和公正便无法保障。现实生活中，“法只管老百姓，刑难上大夫，以言代法，以权废法”等现象的存在就是明证。“司法机关是国家公平和正义的最后一道屏障，一个国家一旦失去了司法公平，这个国家便无公平与正义可言。”[2]
　　2.地方各级人民法院在国家中的地位和权力与形势发展对法院的要求极不适应。这主要表现在：(1)法院的地位远低于行政机关。在我国，法院内部关系的处理完全引入了经常为行政系统采用的等级模式。例如，省高级法院院长是副省级官员，副院长有厅局级和副厅局级的不同等级，各庭庭长是处级，副庭长是副处级，其他各级法院法官也都有这种行政级别的明确划分。实际上，“这种模式是完全行政化的，是完全违背司法职业以及司法决策的内在要求的”[3]。这种级别的划分体现了司法对行政的依附，从加强司法独立，提高司法机关地位考虑，应彻底取消。近年来这种情况虽略有改善，但地方法院院长的级别仍比政府低半格。法院级别偏低，不仅影响了法官的积极性，更主要的是，行政机关凭借其优势地位和权威，极大地影响了法院的执法权威。(2)法院缺乏监督和制约行政机关的权力。美国著名学者诺内特和塞尔兹尼克指出，“法治诞生于法律机构取得足够独立的权威对政府权力的行使规范约束的时候”。[4](P59)只有法律机构有了充足的资源可以对政府权力加以限制时，法律才渴望从政治中独立出来，并在社会调控体系中获得主导性地位——这样的社会，才能被恰当地称作“法制社会”。[5]然而，拥有世界上最多立法主体的中国，每年都有上千个由行政机关制定的法规、规章出台，这些“法”之间的冲突、矛盾时有发生，立法无章，越权立法，甚至与宪法矛盾等现象时有发生。但是对此却没有监督和制约的机制。历史证明，任何国家只要推行宪政，都会有违宪的行为发生。中国实际上存在着违宪问题，在现行法规中，并不是个别现象，但作为代表公平与正义的人民法院，无论法规怎样规定，也得将其作为裁决的依据，却没有办法加以制约和修正。
　　3.人民法院独立审判原则与现行体制执法体制的矛盾极为突出。“在我国，依法治国的实现，关键之一是司法独立能否切实得到实现”。[6]依据我国宪法规定“地方各级人民法院由同级人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。但实际上，“我国现实中通行的是一种党委领导，人民代表大会和上级司法机关监督指导，政府管理人、财、物的司法体制”[7]。按照党管干部的原则，地方各级法院上至院长、副院长，下到庭长、审判委员会委员、审判员均由同级党委预先讨论确定，然后才交同级人大选举或常委会任命，而政府首长肯定是常委中的重要人物，因而，对人选有足够的权力。另外，根据政府统管财政的原则，法院的人员开支，业务经费，统统由同级政府负责。可见，现行的法院管理体制实际上沿用的是地方主管，上级法院协管的传统干部人事体制。法官级别套用行政级别，干部由政府人事部门管理。在人权、财权均受制于同级党委和政府的情况下，法院要独立审判而不受其干涉，根本不可能。一个人事不独立，经费不独立，装备不独立的审判机关还谈得上独立审判吗？这是一个具有内在对抗性矛盾的体制设计。审判人员往往处于要么坚持原则，秉公办案而被撤职、免职或调离，要么听之任之，违心保住“乌纱帽”的两难境地。法院也面临着要么抵制干涉而被削减经费，要么接受“批示”而增加经费的尴尬局面。改革开放以来，在经济迅猛发展的同时，假冒伪劣产品在很多地方公开生产和销售，“三角债”问题日益普遍和突出。在这些问题的形成中，地方保护主义，特别是不独立的法院受指示影响所采取的地方司法保护主义起到了“保护伞”的作用。如受当地政府“保护本地经济发展”，“增加财政收入”，“肥水不可外流”等错误思想的支配和影响，一些地方法院该判的不判，该罚的不罚，极大损害了社会主义法制的统一，所以旧的法院体制已到了非改不可的境地。
　　4.现行的审判组织机构的职权划分，使贯彻经济高效、司法公正原则越来越难。从经济的视角透视法律规范的运作成本，引入效益观，我们可以得出如下命题：经济的思考在司法裁决的过程中起着重要的作用，法院和立法机关更明确地运用经济理论会使法律制度得到改善。即诉讼所要达到的理性的选择——以最小的资源花费来达到预期的目标，判决应当在保障公平的限度内，符合

效益最大化原则，以促进社会的效率公平和有序。在市场决定的成本高于法律决定的成本时，审判程序便因之而发生，恰当的审判机构的设置和审判程序不仅可以通过裁决使资源配置达到效益最大化，而且本身也必须尽可能地降低成本。我国法院的审判组织有独任制、合议院和审判委员会。“三个组织中合议庭的职权过轻，而审委会的职权过重，案件的审理虽由合议庭负责，但一般来说，合议庭往往没有最后的决定权，其结果必然不利于提高法官的素质和责任心，不利于廉政建设和责任追究。”[8]而且审委会需要讨论和决定的案件比较多，其成员也大多同时兼任着司法行政工作，因而效率较低且质量不高，经济案件本需要及时结案，以求达到较好的社会和经济效益，但因不合理的职权划分，就使审判人员想快也快不了。这既不符合经济高效的原则，更不利于保护当事人的合法权益，和社会主义市场经济发展所需要的公正、高效的执法环境更是格格不入。因此，对上述弊端必须进行改革。
　　二、对我国法院体制改革的几点建议
　　法院体制改革是一项复杂而艰巨的系统工程，必须在党中央领导下，本着积极、认真的态度，并结合我国的客观实际和宪法的具体要求进行。笔者认为，对我国法院体制进行改革，应采取下列对策。
　　1.真正落实宪法规定的人民法院在国家

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