行政诉讼案件执行难的现状及对策

系统内部管辖权事务；（3）指导下级行政法院的工作。法国行政法院组织体系包括最高行政法院、5个上诉行政法院、33个地方行政法院、行政争议庭和权限争议法庭。

德国行政法院制度的形成晚于法国。德国的行政法院属于普通法院②中的5种法院（一般法院、行政法院、劳动法院、财政法院和社会法院）类别之一。但它独立于一般法院（刑事、民事法院），与法国相同。德国行政法院组织分三级：初等行政法院、高等行政法院和联邦行政法院。初等行政法院设在各邦，数目因州的大小而异。初等行政法院共有33个，高等行政法院10个。行政法院的组成是由院长、主审法官和相应数额的普通法官组成。德国行政诉讼在程序上表现为审问式公开审理，并设置公益代表人参加诉讼，联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官分别作为联邦、州和地方的公益代表人参加行政诉讼。③

比利时也实行法国式的双轨制行政审判体制，但行政法院属于司法机关而不是行政机关系统，它没有普通法院那么完整的体系，行政诉讼一般直接诉至最高行政法院。瑞士联邦行政法院除受理一般行政诉讼案件外，还具有一般行政法院所没有的惩戒公务员的权力。其他一些建立行政法院的大陆法系国家，也都有一些与法国、德国大同小异的规定。
我国似可制定《行政法院组织法》，建立行政法院。

1.行政法院的性质、任务、组成和任期。建立我国行政法院，在坚持适合我国国情的前提下，应该借鉴外国的先进经验和好的做法。为此，笔者认为，行政法院在性质上应该是最高人民法院属下的国家审判机关，原来由人民法院行使的行政审判职能，全部转由行政法院行使。行政法院通过行使行政和与行政有关的案件的审判权，参与行使国家审判权力，不受除最高人民法院以外的其他国家机关、组织和个人的干涉。行政法院的任务是按照法院程序正确地适用法律，审理和判决行政案件，以及行政机关内部行政行为、制定行政法规、规章和其他规范性文件引发的争议案件。相应地，各级人民法院行政庭取消，其他业务庭的与行政机关有关的案件审判职能取消。各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导，完全独立于地方各级人民法院和地方各级权力机关。

行政法院的组成可以参照德国行政法院的做法：由院长、主审法官和相应数额的普通法官组成。最高行政法院院长可以由最高人民法院院长兼任，也可由其他人担任，由全国人民代表大会选举或罢免。最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会和最高人民法院的监督。它的副院长、审判员由全国人大常委会根据最高行政法院院长的提请任免。高级行政法院、中级行政法院和基层行政法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判员均由上级行政法院任命。

2.组织系统和审级制度。行政法院的组织系统可以是最高行政法院和地方各级行政法院。地方各级行政法院分为基层行政法院、中级行政法院和高级行政法院。

从隶属关系上看，只有最高行政法院隶属于最高人民法院，地方各级行政法院均只隶属于行政法院系统，地方各级行政法院的设置不与现行行政区划重叠。可以根据实际需要，按自然地域划区设置。根据经济发展状况和人口分布情况，以及便利诉讼的原则，设置地方各级行政法院。高级行政法院在每个省、自治区、直辖市各设一个（不包括港、澳、台地区）。中级行政法院的设置：我国东部、南部沿海地区，按照每千万人设置一处；西部地区每300～500万人设置一处。基层行政法院的设置：东部、南部沿海地区，按照每200～300万人设置一处；西部地区每50～100万人设置一处。地方各级行政法院的名称，以所在的城市命名。在交通不便的边远地区，可以采取由基层行政法院设立派出行政庭的方式，加以解决。当然，行政法院的设置应该建立在必要的调查研究和科学分析的基础上。
（二）应当注意的几个问题
行政法院的建立，除了要坚持其基本原则以外，为了便利执行，在具体操作时，还应特别强调以下几个问题。

1.行政法院司法统一。司法统一的原则是现代法治国家所遵循的一条基本司法准则。其存在的理念在于：主权国家之法制统一的基础是司法统一。④现代国家多数都实行司法统一的基本司法制度。我国是一个单一制国家，从理论上讲，应该只有一个统一的国家司法系统，而不应存在独立的地方司法系统，我国宪法也作了相应规定。但从上文分析的我国现行司法机构的设置、隶属关系以及司法人员的任免上看，将现行的地方各级司法机关界定为统一的司法机关不免有些牵强。从某种意义上讲，新中国建立至今尚未形成一个统一的司法系统。⑤所以，建立行政法院需要强调的首要问题就是司法统一，打破司法权行政化、地方化的畸形模式。行政法院的执行庭，只服从个案审判合议庭的裁判和执行裁定，不受行政法院内外任何其他组织和个人的非法干涉。只有这样，行政法院执行庭才不会重蹈人民法院执行庭的覆辙。

2.行政法院司法独立。司法独立作为一项十分重要的司法制度和原则，渊源于18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠的三权分立学说。在西方，司法独立原则主要包括以下内容：（1）司法机关有其独立的组织系统，与其他组织系统相分离，简称"司法权独立"；（2）法官独立审判案件，不受任何干涉，简称"审判独立"；（3）法律对法官的地位特设保障条款，如法官高薪制，法官终身任职，简称"司法人员独立"。其核心是法官审判独立。⑥司法独立原则已被现今世界各国宪法和法律所普遍承认。例如，《联邦德国行政法院法》第1条规定："行政审判权由独立的、与行政当局分离的法院行使。"⑦法国于1790年8月由制宪会议制定的关于司法组织的法律第13条规定："司法职能和行政职能不同，现在和将来永远分离……"⑧

我国现行法律也有关于司法机关独立行使职权的规定,但并没有关于"审判独立"的直接规定。如《中华人民共和国宪法》第126条规定："人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权、不受行政机关、团体和个人的干涉。"《中华人民共和国人民法院组织法》第4条规定："人民法院独立进行审判，只服从法律。"几乎所有学者都同意这样一种观点，即确保司法独立，是实现司法正义的先决条件，"在法治社会中，法院处于极为重要的地位，因为法院是公平正义所在
，是恢复社会秩序的场所。一个社会不能没有秩序，因而不能没有法院；一个社会更不能没有公平正义，因而就不能没有法院的独立审判。只要审判

独立，法院才能真正成为实现社会公平正义的场所。"⑨

与18世纪的法国为保护行政权不受法院审判权的非法干预而设立行政法院不同，我国是为了保护司法独立而设立行政法院，两者可谓是殊途同归。我国行政法院应采取下列措施保持司法独立：首先，行政法院系统与人民法院系统在组织上相"分立"。这里的"分立"，是相对意义上的"分立"；这里的"人民法院"是狭义的，与行政法院相对
称。它包含两层含义：（1）行政法院系统只有最高行政法院隶属于最高人民法院，地方行政法院与地方人民法院之间没有隶属关系：（2）行政法院和人民法院都依法行使国家审判权，但行政法院行使行政审判权，人民法院行使普通（刑事、民事等）审判权。其次，地方行政法院办案不受地方党、政机关干预，司法领域中的地方保护主义便可得到遏制。第三，从经费和人事管理制度方面考虑，行政法院的活动经费由国家财政直接拔付，行政法院的人、财、物权由最高行政法院集中掌握，不再受行政机关控制。这样，行政法院才可能不受行政机关干预而严格依法办案，特别是涉及到行政机关切身利益的案件更是如此。第四，制定法律严格控制行政法院法官的来源，确保行政法院法官的素质，在业务能力上保证独立。第五，行政法院设立独立的执行机构，独立执行行政法院的判决（当然也包括接受行政机关的申请执行相对人）。

3.建立、健全行政法院监督制约机制。结合国内外一些成功的经验和失败的教训，除了应加强行政法院法官的职业道德教育和培训以外，还应从以下几个方面进行制度建设：（1）建立行政法官高薪制度。新加坡、香港等地实行高薪养廉，使法官享有优裕的物质生活，更加珍惜自己的事业与地位，不致于去为生计冒险。这种制度可以为我们借鉴。（2）限制和避免法官与当事人私下接触，更不能允许法官与当事人同住、同吃、同行、对违反职业道德的法官，予以坚决地惩处，决不姑息。（3）倡导大众传媒对行政法院司法进行监督和批评。

4.行政机关被执行财产的来源。对于自身没有履

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