宏观调控权的法律解析

性”。从一定的意义上说，宏观调控的直接目标是解决经济运行中出现的问题，而其他的社会目标、政治目标等，都是间接性的目标。如果国家的宏观调控行为符合经济规律，取得了较好的绩效，在总体上增进了社会福利，则该宏观调控就具有合理性，从而就会得到市场主体或社会公众的支持和拥护，获得合法性。因此，即使一些宏观调控行为不符合现实的法律规定，也会被认为是合理的，并能够得到理解和支持。例如，我国为应对金融危机而不断上调出口退税率，虽然本身缺少法律依据，但在经济上和公众信心上都取得了较好的效果，就是一个例证。（注：出口退税率的调整本身是一种宏观调控行为，但宏观调控必须有法律依据，但我国在实施此类宏观调控时，往往存在法律依据不足，甚至违法调控的问题。出口退税率的频繁变动，同现行制定法的规定存在着抵触，实际上是对纳税人的退税请求权的侵犯，也使法的安定性和可预测性的价值、原则受到了不良的影响。因此，必须真正完善宏观调控法律制度。）
　　之所以存在上述情况，是因为国家制定的法律总是相对滞后于现实的不断流变的经济活动，而是否符合现实的经济社会生活的要求，则是衡量法律的生命力和有效性的至为重要的标准。许多国家进行的经济改革或实施的宏观调控，大都是突破已有法律规定的框架的过程，有一些甚至是违反宪法的。但因其在经济上是合理的，因而这种违宪行为被一些学者称为“良性违宪”。对于“良性违宪”或“良性违法”问题，人们尚存在不同的认识，但不管怎样，在宏观调控领域存在的“良性违宪”或“良性违法”问题应当越来越少，因为随着法治水平的提高和人们认识的深化，可以通过相关法律的完善来逐步解决这些问题。我国对宪法的几次修改，对相关法律的制定和频繁变动，都体现了在这个方面的一些认识和努力。
　　在经济上具有合理性、合法性的宏观调控，由于会取得良好的绩效，对于国家和国民的总体福利的增长是有效的促进，因此，它会使政府的调控行为得到市场主体的遵从，使国家的制度改革得到国民的拥护和支持，使经济能够得到稳定增长，使社会政策目标也能够得到更好的实现，从而实现经济与社会的良性运行和协调发展，这样就能够在社会领域和政治领域获得合法性。因此，对于经济上具有合理性或合规律性的宏观调控，必须考虑如何在制度上予以保障，使其同时获得法律上的合法性，从而提高其遵从度，实现宏观调控的预期目标。
　　上述对宏观调控的合法性问题的简要讨论表明，宏观调控权在形式上是来源于相关法律的规定，但在深层次上它还导源于经济、社会等领域的合法性，导源于市场主体或社会公众的认同。宏观调控权因其在根本上是人民的权力，因而仅具有法律上的合法性是不够的。宏观调控只有符合经济规律、符合国情民意，以保障社会公共利益和基本人权为目标，才是真正合法、有效的，才是具有各个方面的合法性的。
　　二、宏观调控权的配置
　　宏观调控权作为一种权力，必须对其进行有效配置，使各类宏观调控主体的权力明晰，职责明确，这样才能更好地解决集权与分权等问题，才能更有效地进行宏观调控。
　　在宏观调控权的配置方面，中央与地方的关系问题一直备受关注，其核心是如何解决集权与分权的问题，这也是我国和其他一些国家历史上始终存在的重要问题。这个问题如果解决不好，就会带来很多问题，甚至形成历史上的“治乱循环”。对于如何解决这些方面的问题，经济学家提出了很多的理论，也提出了中国的“贾谊定理”（注：我国西汉名臣贾谊在《治安策》中指出：“欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力。力少则易以使义，国小则无邪心”，这被认为在历史上第一次以现实主义原则解释了中央和地方的关系，其思想亦被张宇燕等学者概括为“贾谊定理”。参见何帆：《为市场经济立宪》，今日中国出版社1998年版，第212-213页。），其核心是通过分权来“强干弱枝”，避免出现“弱干强枝”或“弱中央强地方”的局面。[2](P120-121)这些对于认识分权的问题都会有所帮助。
　　宏观调控是公共物品，而公共物品是分级次的。不同级次的公共物品从提供的效率来看，是不尽相同的。一般说来，中央级次的物品应当由中央政权来提供，而具有地方特色的物品，应由地方来提供。这是财政联邦主义(fiscal  federalism)的基本精神。对此，施蒂格勒、奥茨、布坎南、蒂布特等著名学者都曾经有过许多具体的论述，并提出了许多具体的理论。[3](P338-356)从公共物品本身来看，实行适度的分权是较为必要的，这在发展不均衡的大国更为必要。
　　但是，具体到宏观调控这类公共物品，究竟应当如何来提供，由谁来提供，谁有权来提供，则是一个重要的问题。根据目前的认识，人们一般认为，尽管在现实中“宏观调控”一词被泛化和滥用，但它在经济学和法学上是有其较为明晰的边界的，即宏观调控是国家站在全社会的总体立场上对宏观的经济运行所实施的调节和控制。因此，宏观调控的主体应当是国家，应当是国家的最高政权机构，而不是基层的政权机构，否则就不能说是“宏观”调控。因此，对于宏观调控权的配置应当有一个合理的界定：实施宏观调控的主体，不能是地方政权，而只能是国家的最高政权。也就是说，尽管宏观调控同微观市场主体的活动和利益相关，但它是一种中央级次的公共物品，只能由中央政权来提供。（注：著名学者马斯格雷夫认为，就维护宏观经济稳定和保障收入的公平分配来说，中央政府应承担更多的责任，而宏观调控主要是解决上述问题，因而诸如财税、金融等领域的调控，应由中央政府实施。参见前引何帆著，第192-195页。）
　　在实践中，地方政府对宏观调控的对抗问题很值得关注。例如，在财税方面，中央与地方之间的“谈判”已经形成了一种“主—从博弈”；在金融方面，地方的盲目或违法投资、集资、融资等行为，已经形成了对国家金融调控的弱化或对抗，等等。由此有学者认为地方政府更符合“邪恶假设”，即其行为更会引发经济波动。（注：何帆认为，地方政府的“邪恶行为”恰是分权的不规范所致。参见前引何帆著，第106页。）如果能够把宏观调控作为中央级次的公共物品来认识，并施以必要的法律保障，则会有助于解决中央与地方的分权问题，以及地方对宏观调控的对抗问题。
　　此外，宏观调控权的配置，不仅涉及到相关国家机关之间的分权问题，而且还涉及到对宏观调

控本身的理解，以及对本国国情的把握问题；同时，尤其要明确享有调控权的主体，其具体的职权与职责是什么，对其超越、滥用或弃用宏观调控权的行为应如何追究责任等问题。在宏观调控制度建立之初，明确享有宏观调控权的主体尤为重要，因为并不是所有的政府部门都能享有该权力。此外，要完善宏观调控权的配置，还需要有较为系统的国家理论，以及合理的分权体制来支持，否则就很难理解为什么韦伯说系统的公法理论只会产生在西方，以及为什么孟德斯鸠说没有分权就不可能有公法的概念（注：韦伯指出，对于孟德斯鸠在《论法的精神》中的话要作出全面的理解，需要看到系统的国家理论和合理分权体制对于公法理论形成的重要影响。参见韦伯：《论经济与社会中的法律》，中国大百科全书出版社1998年版，第49-50页。），同时，也才能更好地理解经济法的公法性质。
　　宏观调控权的配置离不开必要的法律形式。从权力来源的角度说，应当实行“调控权法定原则”（注：与调控权法定原则相一致，应当有预算法定原则、税收法定原则、计划法定原则等一系列的原因，这些原则主要强调各类宏观调控手段的立法权应实行议会保留原则和法律保留原则。即使是政府调控部门的权力，也应当由法律来赋予，而不应假借调控之名，侵害经济和社会秩序。）。从更高的层次上说，宏观调控权的配置，应当首先体现在宪法的层面。在国家的宪法中，不仅应对宏观调控做出宣示性的规定，而且还应在总体上做出规定。例如，在我国，宏观调控的立法权应归属于全国最高的立法机关；而宏观调控的执法权则应归属于全国最高的行政机关及其职能部门。这是对宏观调控权的一次分配。此外，对各类具体的宏观调控权还应做出具体的划分。例如，在中央政府的相关职能部门之间，就涉及到如何更好地划分宏观调控权的问题。另外，在最高立法机关和行政机关之间，还可能存在授权立法的问题。特别是在我国，由于诸多方面的原因，在授权立法方面存在的问题非常突出。如何很好地解决这些问题，还需要深入研究，这对于理论和实践的发展，对于国家的法治水平的提高，都非常重要。
　　从现实情况来看，我国

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