宏观调控权的法律解析

的一些政府职能部门在具体地、大量地行使着宏观调控权。特别是掌握着主要的宏观调控手段的部门，更是实施宏观调控行为的主力。例如，我国在进行大规模的政府机构改革以后，曾明确与计划、财政、金融三大调控手段有关的国家计委、国家经贸委、财政部、中国人民银行等机构，为宏观调控部门。这实际上是对宏观调控主体的进一步明确和调控权的再分配。
　　如果政府的相关职能部门掌握了大量的调控权，则凸显出一个问题：政府是否应享有宏观调控的立法权？这是一个存在深刻的矛盾和背反的现实问题。从权力监督的角度说，政府应主要是宏观调控的执行机关，执法者本身不应成为立法者，或者至少不应成为主要的立法者，但由于诸多方面的原因，我国的国务院系统实际上大量地行使着宏观调控的广义立法权。其好处是提高了宏观调控的及时性，增强了应变能力；其不足却是对宏观调控行为缺少应有的约束，而且，随意性也比较大。为此，从长远看，仍然要强调和坚持“调控权法定原则”。
　　要贯彻“调控权法定原则”，需要在宏观调控领域采取相应的措施。例如，在我国的财税领域，应当坚持各国通行的预算法定原则、税收法定原则，在这些领域实行“议会保留”或“法律保留”原则，即预算的审批权、税收的方法权原则上应由立法机关来行使，国家在这些领域应享有专属立法权，这也是我国《立法法》相关规定的基本精神。为此，我国应尽快解决授权立法方面存在的空白授权、模糊授权等问题，应当尽快至少在形式上结束开征二十多种税却只有三部税收法律的情况[4]，尽快结束预算审批流于形式或执行不严的情况，等等。这样才能使财税宏观调控的法治水平能够不断得到提高。
　　又如，近几年来我国一直在实行积极的财政政策，这是我国根据具体国情进行宏观调控的重要政策。但是，对实施该项宏观调控政策的法律保障不够，制度保障不足。我国至今尚无一部国债法，对于国债的发行规模、使用等缺少法律监督，对于财政赤字的压力，以及未来可能引发的金融危机、财政危机估计不足，缺少对分配秩序的法律规定。这同样需要在宏观调控权的配置上强化“法定”观念，或者如布坎南(J.Buchanan)所说应当“立宪”，通过不断建立和完善宏观调控法律制度来有效地解决这些问题。
　　总之，从权力配置的角度看，如同整个宏观调控法的制度供给不足一样，我国在权力配置方面也缺少明确的法律规定。特别是对国务院的各个职能部门的宏观调控权的赋予，还缺少充分、明确的法律根据。在宏观调控权的权限不够明晰的情况下，越权、弃权、争权、滥权等情况都可能存在，会在一定程度上影响宏观调控权的实施，从而影响宏观调控的具体效果。事实上，在宏观调控方面，至为重要的是要加强各类宏观调控政策、措施、制度等方面的协调。如果调控权的配置不明晰，或配置失当，就会产生如同私人产权配置不清一样的问题。而私人的交易成本的加大，在一定程度上只会影响到相关私人主体的私人利益；但若调控主体的权力配置出现问题，则会直接影响国家利益和社会公共利益。其负面影响无疑是非常巨大的。因此，在宏观调控权的配置方面必须慎重，并要尽量明晰和协调；同时，还必须遵循“调控权法定”之类的法治原则。
　　三、宏观调控权的行使
　　宏观调控权的行使，涉及到许多方面的问题。下面主要探讨宏观调控权的行使原则、力度以及在与其他相关权力的比较中所体现出的独立性等问题。
　　（一）行使宏观调控权的原则
　　行使宏观调控权，需要遵循一定的原则，这对于确保宏观调控以及其他相关目标的实现尤为重要。从公法、私法上的一般原则出发，可以认为，在宏观调控法上同样适用下列一般原则，即比例适度原则、诚实信用原则、情势变更原则。（注：诚实信用原则和情势变更原则是公法、私法共同的一般原则，在拙著《税法原理》（北大出版社1999年版，第47页）和《财税法教程》（中国政法大学出版社1996年版，第43页）中，曾经涉及到两类原则在税法和预算法上的适用问题。其实，这两个原则在宏观调控法中同样可以推而广之。）
　　比例适度原则，也称比例原则或适度调控原则，它是公法上的比例原则在宏观调控法中的具体化。它主要包括两个具体原则，即“必要性原则”以及“成比例原则”。其中，必要性原则也称“最小侵害原则”，强调国家的调控行为，无论是积极的还是消极的，都必须界定在一定的限度之内，以使国民所受到的侵害最小（这在一定意义上也是效率原则的体现）；成比例原则或称“狭义比例原则”，它强调宏观调控的手段应当与调控目标成比例，因而调控必须是适当的、正当的、理性的、均衡的。（注：参见谢世宪：《论公法上之比例原则》，载于城仲模主编：《行政法之一般法律原则》，三民书局1994年版，第123-125页。像其他公法上的其他一般原则一样，比例原则也是适用于行政法、经济法等各类公法的基本原则。）
　　诚实信用原则，是各类法律的共通原则，是对于人类基本道德要求的法律化，它强调国家的宏观调控必须要基于社会公共利益，按照经济规律的客观要求，尽量排除个体或群体的私利的影响，真诚务实地向社会公众提供公共物品；同时，要言而有信，确保公众的“信赖利益”。这样才能提高人们对调控行为的遵从度。
　　情势

变更原则，也是“实质高于形式原则”的体现，即在遇到重大的情势变更时，国家应当对原来的“调控预期”作出调整，即对国家与国民之间的“调控契约”作出调整，以真正在实质上保护相关主体的利益。例如，在遇到重大的国际或国内事变，或者发生了重大不可抗拒事件、致使经济不振的情势下，就需要对原来的调控方向、目标等作出变更，通过实施减税、扩大支出等手段来解决相关问题。
　　上述宏观调控权的行使原则，体现了近些年来法学和经济学上的一些新的研究成果。例如，从法学上说，宏观调控法作为新的领域，是高层次的法，因而需要以传统的法的一些基本制度和原则等为基础，来构建自己的理论。而上述原则作为各类法律中国共产党通的原则，对于规范复杂的、高层次的宏观调控活动，当然也是适用的。此外，自20世纪90年代以来，法律经济学、制度经济学、信息经济学的迅速发展，也为体现国家与国民之间的信息、财富、公共物品交换的宏观调控提供了重要的理论支持。特别是交易成本理论、博弈论、公共选择理论、理性预期理论、制度变迁理论、路径依赖理论等，都对宏观调控权的行使以及相关的制度建设提供了不同角度的借鉴。研究这些理论，有助于反思宏观调控方面存在的问题，并使宏观调控的相关制度得到进一步完善。
　　例如，依据卢卡斯(R.Lucas)等提出的号称经济学上的“第六次革命”的理性预期理论，以及纳什(Nash)等提出的博弈论（这两位学者都因自己理论的重要贡献而获得诺贝尔经济学奖），在宏观调控方面，存在着“国家有政策，国民有对策”的问题[5](P14)，也就是我们通常所说的“上有政策，下有对策”，“有令不行，有禁不止”等问题。为此，在行使宏观调控权时，必须要考虑到相关的可能抵消政策效力的因素，力争实现国家与国民之间合作的、良性的遵从博弈，这样才能真正使国家与国民之间的交易成本降低，在认识到相关的路径依赖的情况下来实现制度的有效变迁。这些思想，与上述的行使宏观调控权的原则实际上存在着内在的一致性。
　　（二）行使宏观调控权的力度
　　在具体行使宏观调控权时，要求宏观调控主体能够对拟调控事项的轻重缓急做出权衡，以确定适当的调控力度。调控的力度主要通过调控的广度和深度来体现，并且，要把“有为”和“无为”结合起来。而如何努力做到“适度”或“止于至善”，实现“最优调控”，则是研究调控力度问题的核心。可以说，宏观调控权的行使过程，也就是在宏观调控的决策和执行过程中进行权衡的过程，以及通过适当的调控力度来追求预期效果的过程。
　　与行使宏观调控权的力度密切关联的，一是宏观调控能力，二是宏观调控效力。其中，宏观调控能力尤其重要。作为国家能力的重要内容，它是国家把自己的宏观调控意志、目标转化为现实，指导社会经济发展的能力。[2](P6)国家宏观调控能力的强弱，在很大程度上影响着宏观调控权的具体行使及其力度，也影响着宏观调控的效力。而宏观调控能力的强弱，则既受制于国家汲取财政的能力，又影响着汲取财政能力的变化。 《宏观调控权的法律解析(第3页)》