理解中国公共预算改革的方向
部门和用款单位对本级财政支出负责。因此，本文不分析涉及到配套资金的超项目预算。
从投入属性看，控制取向的预算改革对于核心预算的外部控制是最为成功的。部门预算、国库集中支付、政府采购、工资统发、公务卡成功地实施了对基本支出的外部控制，将该领域预算交易的代理风险最小化了。部门对基本支出中的个人经费几乎没有什么自主权，对公用经费支出的自主权也越来越小。另一方面，基本支出用于机构本身运转，不涉及到复杂的预算交易和再分配，它的交易风险本身比较低，也是最容易从外部实施支出控制的预算类型。从控制的角度讲，官僚预算中的基本支出并不存在太多的问题，但官僚预算中的项目支出存在机构与私人部门的交易，部门具有较大的自主权，财政部门对这部分支出虽然可以事先审查，但依然存在代理风险。相对其他预算类型，项目预算的投入控制最为薄弱，支出部门的自主权最大。项目预算无论在数量上还是功能上都是预算类型中最重要的部分，然而，该类预算形成的补助支出几乎处于本级支出控制的真空中。
从结果的属性看，核心预算，即基本支出，尚不适合进行结果导向的绩效评价（第802-810页），因为它与产出和结果的联系实在是太弱了。虽然任何机构的产出和结果都离不开基本支出，但是单纯的基本支出只是维持机构的运转，它对机构职能的实现和政策目标的影响只是基础性的。敦利威划分的生产性机构和管制性机构是个例外，该类机构中核心预算占主体地位。官僚预算，即部门支出，也有结果，但与跨部门和跨政府的补助支出相比，它实现的只是一个狭隘的部门或行业政策目标。并不是所有机构都具有官僚预算，转让性机构和交易性机构以官僚预算为主体，而生产性机构和管制性机构只有很少的官僚预算。项目预算是最复杂的预算类型，拥有项目预算的机构敦利威称之为控制型机构。控制机构具有分配项目预算和控制其他公共部门资金的权力，补助支出是为了实现宏观政策目标。项目预算当然也有产出，但补助支出涉及到下级政府和其他公共部门，它的焦点是是否有效地实现了政策目标。由于项目预算与政策目标及下级政府联系紧密，政治家和公众真正关心的是补助支出有没有改善经济社会发展，有没有产生良好的支出绩效。
二、为什么控制取向的预算改革是不够的
预算改革的主线之一是实现并拓展公共控制，使政府对公众负责（第26页）。1999年以来的预算改革是要建立一种控制取向的预算体系，一方面在政府内部建立集中的行政控制，将财政部门转变成真正意义上的“核心预算机构”，由它对各个部门进行预算控制和支出控制；另一方面是人大对政府预算进行外部控制，促使政府履行公共责任。进一步，王绍光提出要建立一个“预算国家”，财政集中统一，全国形成一本账”（第313页）。也就是说，控制取向的预算改革不只是各级政权内部的控制，还包括国家对整个预算的纵向控制。控制的本质是集权，既包括资源分配的权力，又包括审查批准支出的权力。但是，预算改革要保持约束性和灵活性的平衡，它必须围绕方便决策和约束决策而设计，并能促使决策者谨慎决策（第14页）。无论是横向的预算控制还是纵向的预算控制，对于项目预算而言都不应该也不可能彻底集权，项目预算的政策特质和中国财政体制的分权特征决定了支出部门必须被授予(行政管理论文 )足够的决策自主权。
（一）控制取向的预算改革压制了支出部门的自主权
瓦尔达沃夫斯基(Wildavsky)指出，预算改革具有政治涵义，如果不能影响政治过程，是不可能在预算过程上进行重大改变的（第183-190页）。控制取向的预算改革也是如此，它成功与否取决于党委、政府、人大权力关系的调整，以及政府内部权力关系的调整（第13-16页）。而这种权力关系的调整首先体现在政策制定过程，然后才体现在为落实政策而分配资金的预算过程。
改革以来，高度集权的计划体制逐步演化为一种横向分权的政策制定体制。首先，执政党开始在政策制定与立法领域下放权力。其次，以党代政的局面在本质上已经结束，政府已经发展成为相对独立的政策制定者。第三，虽然各级人大的地位和作用仍然有待进一步加强，但这些年来，各级人大在立法和政策制定领域的影响越来越大（第14-23页）。第四，政府部门通过官僚政治过程和立法过程也在间接制定政策。控制取向的预算改革在政策制定方面的涵义是将分散在政府各个部门的政策制定权力集中到一个核心预算机构，并对各部门实施政策的支出行为进行审查。同时，赋予人大政策制定和审查政府政策（预算）的权力。这一过程中，还必须理顺党委、政府和人大间的关系，党委提前介入预算，改进预算能力以加强执政能力。中国各级政府有着庞大的官僚机构和各自的职能分工，且不论核心预算机构是否有足够的政策制定能力，即使在政策制定权力高度集中的计划时期，各部门仍然还会保留一些制定政策的权力。对于政府而言，拥有制定政策的权力更是无须辩护。因此，即使控制取向的预算改革取得了理想的结果，仍然要赋予支出部门（包括党委机构、政府部门和其他运用财政资金的机构）以足够的自主权。制定和实施政策的过程同时也是预算过程。但是，一项政策如果在预算资金的分配过程中得不到资金保证，那么这个政策只能是徒有其名。即使某项政策得到了预算资助，支持者也不能认为万事大吉了，他们还要确保有足够并且持续的资金来实施该项政策（第4—5页）。因此，中国各级财政预算中充斥了各种各样的专项资金，某些专项资金甚至从建国初一直延续至今。发改委的基建资金、科技部门的科技三项费、经贸委的企业挖潜改造资金等专项资金已经存在了很多年，而其他一些专项资金则随着政策周期的长短而存在。这些专项资金虽然列入年度财政预算，但是在年初并不能分配到具体的部门，多数没有进入部门预算。加之这些专项资金具有其特殊性，支出部门也具有政策和信息上的优势，因此支出部门对这些资金具有一定程度的分配自主权。尤其涉及到全国、全省范围内某项具体政策的实施，支出部门在项目预算的二次分配方面自主权就更大了。
正如希克指出的那样，每一种预算系统都同时承担着计划、管理和控制三种职能，只不过在预算改革的历史各阶段侧重点不同。控制取向的改革对于中国省以下政权是必需的，对于中国的高层政权，不宜压倒支出部门的政策和计划功能。
（二）控制取向的预算改革难以直接控制补助支出
《理解中国公共预算改革的方向(第2页)》
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从投入属性看，控制取向的预算改革对于核心预算的外部控制是最为成功的。部门预算、国库集中支付、政府采购、工资统发、公务卡成功地实施了对基本支出的外部控制，将该领域预算交易的代理风险最小化了。部门对基本支出中的个人经费几乎没有什么自主权，对公用经费支出的自主权也越来越小。另一方面，基本支出用于机构本身运转，不涉及到复杂的预算交易和再分配，它的交易风险本身比较低，也是最容易从外部实施支出控制的预算类型。从控制的角度讲，官僚预算中的基本支出并不存在太多的问题，但官僚预算中的项目支出存在机构与私人部门的交易，部门具有较大的自主权，财政部门对这部分支出虽然可以事先审查，但依然存在代理风险。相对其他预算类型，项目预算的投入控制最为薄弱，支出部门的自主权最大。项目预算无论在数量上还是功能上都是预算类型中最重要的部分，然而，该类预算形成的补助支出几乎处于本级支出控制的真空中。
从结果的属性看，核心预算，即基本支出，尚不适合进行结果导向的绩效评价（第802-810页），因为它与产出和结果的联系实在是太弱了。虽然任何机构的产出和结果都离不开基本支出，但是单纯的基本支出只是维持机构的运转，它对机构职能的实现和政策目标的影响只是基础性的。敦利威划分的生产性机构和管制性机构是个例外，该类机构中核心预算占主体地位。官僚预算，即部门支出，也有结果，但与跨部门和跨政府的补助支出相比，它实现的只是一个狭隘的部门或行业政策目标。并不是所有机构都具有官僚预算，转让性机构和交易性机构以官僚预算为主体，而生产性机构和管制性机构只有很少的官僚预算。项目预算是最复杂的预算类型，拥有项目预算的机构敦利威称之为控制型机构。控制机构具有分配项目预算和控制其他公共部门资金的权力，补助支出是为了实现宏观政策目标。项目预算当然也有产出，但补助支出涉及到下级政府和其他公共部门，它的焦点是是否有效地实现了政策目标。由于项目预算与政策目标及下级政府联系紧密，政治家和公众真正关心的是补助支出有没有改善经济社会发展，有没有产生良好的支出绩效。
二、为什么控制取向的预算改革是不够的
预算改革的主线之一是实现并拓展公共控制，使政府对公众负责（第26页）。1999年以来的预算改革是要建立一种控制取向的预算体系，一方面在政府内部建立集中的行政控制，将财政部门转变成真正意义上的“核心预算机构”，由它对各个部门进行预算控制和支出控制；另一方面是人大对政府预算进行外部控制，促使政府履行公共责任。进一步，王绍光提出要建立一个“预算国家”，财政集中统一，全国形成一本账”（第313页）。也就是说，控制取向的预算改革不只是各级政权内部的控制，还包括国家对整个预算的纵向控制。控制的本质是集权，既包括资源分配的权力，又包括审查批准支出的权力。但是，预算改革要保持约束性和灵活性的平衡，它必须围绕方便决策和约束决策而设计，并能促使决策者谨慎决策（第14页）。无论是横向的预算控制还是纵向的预算控制，对于项目预算而言都不应该也不可能彻底集权，项目预算的政策特质和中国财政体制的分权特征决定了支出部门必须被授予(行政管理论文 )足够的决策自主权。
（一）控制取向的预算改革压制了支出部门的自主权
瓦尔达沃夫斯基(Wildavsky)指出，预算改革具有政治涵义，如果不能影响政治过程，是不可能在预算过程上进行重大改变的（第183-190页）。控制取向的预算改革也是如此，它成功与否取决于党委、政府、人大权力关系的调整，以及政府内部权力关系的调整（第13-16页）。而这种权力关系的调整首先体现在政策制定过程，然后才体现在为落实政策而分配资金的预算过程。
改革以来，高度集权的计划体制逐步演化为一种横向分权的政策制定体制。首先，执政党开始在政策制定与立法领域下放权力。其次，以党代政的局面在本质上已经结束，政府已经发展成为相对独立的政策制定者。第三，虽然各级人大的地位和作用仍然有待进一步加强，但这些年来，各级人大在立法和政策制定领域的影响越来越大（第14-23页）。第四，政府部门通过官僚政治过程和立法过程也在间接制定政策。控制取向的预算改革在政策制定方面的涵义是将分散在政府各个部门的政策制定权力集中到一个核心预算机构，并对各部门实施政策的支出行为进行审查。同时，赋予人大政策制定和审查政府政策（预算）的权力。这一过程中，还必须理顺党委、政府和人大间的关系，党委提前介入预算，改进预算能力以加强执政能力。中国各级政府有着庞大的官僚机构和各自的职能分工，且不论核心预算机构是否有足够的政策制定能力，即使在政策制定权力高度集中的计划时期，各部门仍然还会保留一些制定政策的权力。对于政府而言，拥有制定政策的权力更是无须辩护。因此，即使控制取向的预算改革取得了理想的结果，仍然要赋予支出部门（包括党委机构、政府部门和其他运用财政资金的机构）以足够的自主权。制定和实施政策的过程同时也是预算过程。但是，一项政策如果在预算资金的分配过程中得不到资金保证，那么这个政策只能是徒有其名。即使某项政策得到了预算资助，支持者也不能认为万事大吉了，他们还要确保有足够并且持续的资金来实施该项政策（第4—5页）。因此，中国各级财政预算中充斥了各种各样的专项资金，某些专项资金甚至从建国初一直延续至今。发改委的基建资金、科技部门的科技三项费、经贸委的企业挖潜改造资金等专项资金已经存在了很多年，而其他一些专项资金则随着政策周期的长短而存在。这些专项资金虽然列入年度财政预算，但是在年初并不能分配到具体的部门，多数没有进入部门预算。加之这些专项资金具有其特殊性，支出部门也具有政策和信息上的优势，因此支出部门对这些资金具有一定程度的分配自主权。尤其涉及到全国、全省范围内某项具体政策的实施，支出部门在项目预算的二次分配方面自主权就更大了。
正如希克指出的那样，每一种预算系统都同时承担着计划、管理和控制三种职能，只不过在预算改革的历史各阶段侧重点不同。控制取向的改革对于中国省以下政权是必需的，对于中国的高层政权，不宜压倒支出部门的政策和计划功能。
（二）控制取向的预算改革难以直接控制补助支出
《理解中国公共预算改革的方向(第2页)》
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