理解中国公共预算改革的方向

　
　　对支出严格的外部控制曾被看作是公共管理进步的信号，它有助于减少腐败。控制取向的预算改革其核心是对部门的支出进行外部控制，因此它要建立并细化部门预算，并运用国库集中支付、政府采购等制度审查部门的支出。但是，控制取向的预算改革不可避免地遇到财政分权问题。在所有基层政府没有发育出良好的控制能力之前，项目预算下达到基层的补助支出不可避免地会遇到机会主义行为。
　　
　　财政分权最明显的标志是分税制。1994年中国实行了分税制，目的是提高“两个比重”。分税制提高了中国政府的财政汲取能力，1994年以来中国财政收入迅速增长，个别年份甚至大规模超GDP增长。中央财政大幅增长，占GDP的比例也逐步提高。为平衡地方财力，中央建立了转移支付制度，转移支付包括税收返还、财力性转移支付和专项转移支付。随着中央财力的增强，补助支出在中央预算结构中的地位越来越重要。2008年中央对地方补助支出占中央本级支出的63.27%，这要求中央预算管理的重心逐步从本级支出向补助支出倾斜。补助支出中，专项补助的总额和比例越来越大。如图1，1994年后中央对地方专项补助逐步增加，2008年其总量逼近万亿，占中央对地方补助支出的43.33%。税收返还和财力性转移支付形成了地方的可支配财力，其数额和下达时间具有相对稳定的预期。部委主管的专项补助是强有力的政策工具，往往与中央政策联系在一起，但其下达时间和数额具有很高的不确定性。地方在争取专项资金时“跑部钱进”，积极性非常高。钱放下去了，效果怎么样，中央政府心里没底。在条条管理时期，中央部委可以“一竿子插到底”，直接管理某些下到村级的支出。分税制改革后财政越来越倾向于块块管理，基层政府的补助支出隔着好几层政府，中央不能插手也不好插手这些资金的管理。省级政府建立的专项补助也存在类似的问题，资金下达拨付后，本级财政和主管部门就失去了对资金的直接控制，除了个别支出外，支出控制权完全交给了基层财政。地方人大要加强专项资金的监督（第148页），实际上监督的条件和基础尚不完全具备。在区县一级，控制取向的预算改革发展得还很不充分。一些地方部门预算、政府采购、国库集中支付等体制还没有有效地建立起来，控制的基础是非常薄弱的，更不用说街道和乡镇了。因此，仅有高层政府的支出控制是不够的，还需要基层政府做好支出控制。基层政府支出控制能力的发展必须假以时日，这块“短板”决定了基层政府是控制取向的预算改革将来一段时期的重点。
　　
　　相对其他预算类型，对本级预算而言，项目预算的投入控制最为薄弱。补助支出一旦授权给其他公共机构支付，控制机构虽然负有监管责任，但已经失去了直接的控制权。尤其是补助支出拨付给下级政府后，脱离了本级财政的控制范围，投入控制完全取决于下级政府的财政资金监管水平。当基层政府缺乏有效的支出审查和控制能力，控制机构的补助支出面临巨大的代理风险。因此，无论是政府、财政部门，还是作为控制机构的主管部门，都有动机加强这部分资金的监管，发育出相应的治理结构，以有效地实现政策目标。结果导向的预算改革有助于弥补上述缺陷和不足，改善专项资金的分配效率和运作效率，要求具有自主权的支出部门和难以直接控制的用款单位对结果负责。
　　
　　三、我国现阶段结果导向的预算改革要解决什么问题
　　
　　预算改革的另一主线就是提高行政和管理的效率。某级政府内，控制取向的预算改革是不可逾越的。单纯每级政府，控制取向的改革或许可以满足现阶段的治理需求。但是，至少存在这样一种在政府间下沉的专项资金，即项目预算中的补助支出，即使控制做得非常完美了，也只是做好了基础工作，政治家和公众仍然关注它是否有效实现了政策目标。良好的分配效率和支出结果是非常重要的，这是由它肩负的政策使命决定的。官僚预算中的项目支出也是如此，履行职能和落实政策的属性决定了它也要追求支出结果。
　　
　　根据笔者4年的参与式观察，中国各级政府几乎所有的财政支出绩效评价和所谓的“绩效预算”改革都是在专项资金的层面上开展的。专项资金既是支出部门的利益需要，也是预算权力零碎化的体现，更是政策分割的结果。专项资金包括用在本级政府的项目支出，还有转移到下级政府的补助支出。专项资金是中国公共预算最薄弱却又是最敏感的部分，相当一部分处于非正式预算制度中，亟须发展出一套规范、透明的资金分配程序和规则。控制取向有助于解决专项资金中的腐败等机会主义行为，但是对于项目优先权的确定及提高落实各种政策的补助支出的绩效，控制取向的改革显然是无能为力的，吸收新绩效预算的合理成分无疑是一个好的选择。
　　
　　（一）引入绩效信息改善专项资金分配效率
　　
　　以建设和谐社会为标志，中国公共政策由经济政策转向社会政策（第43页）。改革开放初期，中国各阶层基本都从改革中受益。随着改革开放的推进，经济社会差距急剧扩大，出现了部分受益、部分受损的局面。改革能否成功持续，取决于中国能否建立一个再分配机制，补偿市场经济中的低收入者，使改革开放的成果能够为民所享（第197页）。社会政策恰好承担了这一功能，它能够去“商品化”，使“个人不必仰赖市场而能维持其生活”（第39页）。经济政策向社会政策的转型能否成功，取决于政策是否引导预算分配。也就是说，社会政策需要进行支出结构的调整，将资金转向教育、医疗、住房、社会保障等社会政策领域（第66页）。调整支出结构的方法之一足增量预算，保持既定支出不变或者有很小的变化，政府用新增预算收入来满足社会政策的支出要求，从而实现支出结构的渐进变化。预算资源是稀缺的，预算机制总会拒绝某些预算请求而接受另外一些。在基数加增长的预算模式下，各支出部门都希望从新增预算中谋取更高的增长比例。即使是这种最大限度减少政治冲突的增量预算策略，也面临着如何拒绝大量预算要求的问题。引入绩效信息是一个可行的选择。无论是事前的项目绩效评审、绩效目标管理，还是事后的财政支出绩效评价，它们都减少了政治家、预算机构和支出部门之间的信息不对称，夺回了和支出部门进行讨价还价的信息优势。
　　
　　社会支出需要庞大的资金支持，即使中国每年有大量的增量收入，传统增量预算也难以用年度预算新增额满足如此巨大的支出。当金融危机导致经济下滑时，可能要“将资源从旧有

《理解中国公共预算改革的方向(第3页)》