理解中国公共预算改革的方向
的优先项目转移到新的优先项目”。即取消某些专项资金，将之转移到经济社会发展急需的项目上。从已经分配了预算的人手中夺取资源，这必然会引起政治冲突，受益人或单位会调动一切力量来保护他们的既得利益，预算过程会面临很高的交易费用。但是，迫于社会矛盾的压力，政治家和预算机构必须寻找交易费用最小化的预算治理结构，既合理地拒绝部门的预算要求，又可以使政治冲突最小化。如果财政部门和支出部门把绩效作为预算编制的重点，两者之间的矛盾就会大大减少。国际上流行的新绩效预算为中国预算改革提供了新的治理机制，它使得预算机构更有理由拒绝某些绩效评审不好的预算请求，或者削减现有绩效很差的项目，改善项目优先权。在支出部门和单位层面，绩效信息有助于支出部门和单位之间的讨价还价（第135-138页），约束支出部门预算最大化的冲动。以广东省本级为例，2005年财政支出绩效评价后，提请省政府撤消了一个绩效差劣的专项资金项目，2006年预算请款减少30多亿元。
以上所述是预算在专项资金项目间的分配，专项资金项目一旦建立，尤其是用于全国、全省范围内执行政策，还需要进行二次分配。二次分配权往往掌握在分管领导手中，或者主管部门的手中，当然，财政部门也会参与一些专项资金的二次分配。在这些专项资金的二次分配中，往往缺乏正式的分配程序和规则，非正式制度占主导地位。在省一级，通常有近20位领导具有政策制定的权力．并建立了“省长专项”为他们制定的政策提供资金。从资源配置的角度看，这些专项资金存在分配效率问题：(1)资金分配的随意性非常大。(2)很难对资金进行统筹安排。(3)资金在预算年度之初一般都没有落实到具体的项目，而由分管领导在预算年度中随时在政策领地内分配。“省长专项”之外，部门为执行政策或完成职能任务也建立了很多专项资金，需要二次分配的专项资金也需要提高分配效率。如何建立正式制度提高专项资金的二次分配效率？建立事前的绩效评价程序和规则，根据绩效评价的结果改善分配效率是一个可行的选择。这里特别值得一提的是广东省的财政专项资金竞争性分配改革。2008年由省委书记倡导，广东省引入专家评审程序对各市竞标产业转移竞争性扶持资金的方案进行绩效评价，根据评分现场决定优胜者。这次经验向全省范围内的专项资金分配推广，不少专项资金项目已经建立了公开、透明、择优的分配程序和原则。发展结果导向的新绩效预算改革，中国的政治家、人大、预算机构、支出部门试图在绩效方面构建共识，根据绩效信息增强预算决策过程的理性和科学性，提高分配效率。
（二）开展绩效管理提高专项资金运作效率
专项资金运作效率低下表现在两个方面，一是行政事业单位不讲成本效益，二是财政支出进度偏慢。
长期以来，我国对各级政府勤政廉洁及每年都为群众办哪些实事给予了高度关注，但对政府的“办事成本”是否“经济”、“节约”却关注较少。一些部门和领导干部往往为追求社会效益和政治效益，甚至为追求“政绩”仅注重完成行政任务，忽略所需的成本投入[2j-（第422页）。部门和单位把大量时间和精力放在争项目、争资金上，在资金使用上缺乏绩效观念和责任意识，财政给多少钱就花多少钱，不计成本，不讲效益，存在权责脱节、责任不明、损失浪费等弊端，并由此导致了财政支出规模的不断扩大和财政资金使用效益的持续滑坡（第18-23页）。
近年来地方专项资金支出进度缓慢，普遍出现了钱花不出去的现象。钱花不出去绝不是因为政府收入太多，而是多方面因素复杂作用的结果。其中很重要的一个因素是部门重预算分配，轻预算执行。一些部门在编报预算阶段没有充分做好项目预算与下年度项目实施计划的衔接工作，项目的申报、评审、立项和相关管理制度的修订、完善等各项前期准备不够充分，以致预算下达后不能尽快组织实施（第657页）。某些项目占用大量资金，支出进度缓慢，年终结转金额过大，既造成预算资金的低效和浪费，也延误了相关政策目标的实现。
绩效评价带来了支出部门观念上的变化。以前财政部门将资金分配给支出部门，它认为自己的任务就完成了。现在，财政部门对支出进行“追踪问效”，要求支出部门报告“钱花出去了，效果怎么样”。经过几年的绩效评价，各部门逐步树立了绩效观念和责任意识，对财政资金进行“追踪问效”逐步成为大家的共识[28]（第93-98页）。绩效评价在一定程度上扭转了部门单位乱要钱、乱花钱的不良风气，减少和防止了盲目请款、无效支出及盲目支出等行为发生（第20页）。在某市绩效预算改革中，绩效差的支出部门有了压力，在项目计划、实施、管理方面积极回应绩效评价结果，着手解决项目支出进度缓慢的问题。一些部门的管理人员告诉绩效评价处官员：“原来我们的项目等到预算批下来再动，往往来不及完成。现在，等到项目预算批下来的时候，我们已经做完（项目准备）百分之七八十了。”通过财政支出绩效评价，项目单位加强了管理，理顺了内部关系，表现出了强烈的责任意识和改进意愿。一些部门则针对财政部门提出的审核意见提出了整改，积极回应项目管理中出现问题。还有一些部门设计了自己的绩效评价指标，用于二级预算单位的绩效管理（第2228页）。通过新绩效预算改革，政治家、人大、财政部门、支出部门乃至公众都开始关注支出绩效，给予支出部门改善结果和效率的压力。
四、讨论与结论
从历史角度分析预算改革，无论是希克对美国预算改革各阶段的划分，还是凯登(Caiden)对西方国家预算史的划分（第43-58页），这些预算改革理论都有一个非常隐蔽的假定，那就是用中央政府的预算改革来替代整个国家的预算改革，忽视国家内部复杂的情况。希克的预算改革理论直接对美国联邦政府20世纪初到60年代的预算发展史进行分析，凯登的预算模式理论分析了历史上西方各国的预算发展特征，也没有讨论国家内部的情况。
但是，中国与众不同。一方面它从诞生之日起就是一个庞大的利维坦，另一方面它经历了从计划经济向市场经济的转型。1949年中国建立了一个庞大的自产国家，尽管收入生产的效率不高，但是具有很强的财政汲取能力。在支出方面，计划是资源配置的主要工具，预算不过是计划的一个组成部分。1978年以后中国开始进行市场经济改革，这极大地提高了生产能力。但是，中央汲取能力反而下降了。从国家汲取能力的角度，王绍光指出中央要集中财政收入，建设一个强有力的民主国家（第30页）。该文为1994年分税制改革提供了理论 《理解中国公共预算改革的方向(第4页)》
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以上所述是预算在专项资金项目间的分配，专项资金项目一旦建立，尤其是用于全国、全省范围内执行政策，还需要进行二次分配。二次分配权往往掌握在分管领导手中，或者主管部门的手中，当然，财政部门也会参与一些专项资金的二次分配。在这些专项资金的二次分配中，往往缺乏正式的分配程序和规则，非正式制度占主导地位。在省一级，通常有近20位领导具有政策制定的权力．并建立了“省长专项”为他们制定的政策提供资金。从资源配置的角度看，这些专项资金存在分配效率问题：(1)资金分配的随意性非常大。(2)很难对资金进行统筹安排。(3)资金在预算年度之初一般都没有落实到具体的项目，而由分管领导在预算年度中随时在政策领地内分配。“省长专项”之外，部门为执行政策或完成职能任务也建立了很多专项资金，需要二次分配的专项资金也需要提高分配效率。如何建立正式制度提高专项资金的二次分配效率？建立事前的绩效评价程序和规则，根据绩效评价的结果改善分配效率是一个可行的选择。这里特别值得一提的是广东省的财政专项资金竞争性分配改革。2008年由省委书记倡导，广东省引入专家评审程序对各市竞标产业转移竞争性扶持资金的方案进行绩效评价，根据评分现场决定优胜者。这次经验向全省范围内的专项资金分配推广，不少专项资金项目已经建立了公开、透明、择优的分配程序和原则。发展结果导向的新绩效预算改革，中国的政治家、人大、预算机构、支出部门试图在绩效方面构建共识，根据绩效信息增强预算决策过程的理性和科学性，提高分配效率。
（二）开展绩效管理提高专项资金运作效率
专项资金运作效率低下表现在两个方面，一是行政事业单位不讲成本效益，二是财政支出进度偏慢。
长期以来，我国对各级政府勤政廉洁及每年都为群众办哪些实事给予了高度关注，但对政府的“办事成本”是否“经济”、“节约”却关注较少。一些部门和领导干部往往为追求社会效益和政治效益，甚至为追求“政绩”仅注重完成行政任务，忽略所需的成本投入[2j-（第422页）。部门和单位把大量时间和精力放在争项目、争资金上，在资金使用上缺乏绩效观念和责任意识，财政给多少钱就花多少钱，不计成本，不讲效益，存在权责脱节、责任不明、损失浪费等弊端，并由此导致了财政支出规模的不断扩大和财政资金使用效益的持续滑坡（第18-23页）。
近年来地方专项资金支出进度缓慢，普遍出现了钱花不出去的现象。钱花不出去绝不是因为政府收入太多，而是多方面因素复杂作用的结果。其中很重要的一个因素是部门重预算分配，轻预算执行。一些部门在编报预算阶段没有充分做好项目预算与下年度项目实施计划的衔接工作，项目的申报、评审、立项和相关管理制度的修订、完善等各项前期准备不够充分，以致预算下达后不能尽快组织实施（第657页）。某些项目占用大量资金，支出进度缓慢，年终结转金额过大，既造成预算资金的低效和浪费，也延误了相关政策目标的实现。
绩效评价带来了支出部门观念上的变化。以前财政部门将资金分配给支出部门，它认为自己的任务就完成了。现在，财政部门对支出进行“追踪问效”，要求支出部门报告“钱花出去了，效果怎么样”。经过几年的绩效评价，各部门逐步树立了绩效观念和责任意识，对财政资金进行“追踪问效”逐步成为大家的共识[28]（第93-98页）。绩效评价在一定程度上扭转了部门单位乱要钱、乱花钱的不良风气，减少和防止了盲目请款、无效支出及盲目支出等行为发生（第20页）。在某市绩效预算改革中，绩效差的支出部门有了压力，在项目计划、实施、管理方面积极回应绩效评价结果，着手解决项目支出进度缓慢的问题。一些部门的管理人员告诉绩效评价处官员：“原来我们的项目等到预算批下来再动，往往来不及完成。现在，等到项目预算批下来的时候，我们已经做完（项目准备）百分之七八十了。”通过财政支出绩效评价，项目单位加强了管理，理顺了内部关系，表现出了强烈的责任意识和改进意愿。一些部门则针对财政部门提出的审核意见提出了整改，积极回应项目管理中出现问题。还有一些部门设计了自己的绩效评价指标，用于二级预算单位的绩效管理（第2228页）。通过新绩效预算改革，政治家、人大、财政部门、支出部门乃至公众都开始关注支出绩效，给予支出部门改善结果和效率的压力。
四、讨论与结论
从历史角度分析预算改革，无论是希克对美国预算改革各阶段的划分，还是凯登(Caiden)对西方国家预算史的划分（第43-58页），这些预算改革理论都有一个非常隐蔽的假定，那就是用中央政府的预算改革来替代整个国家的预算改革，忽视国家内部复杂的情况。希克的预算改革理论直接对美国联邦政府20世纪初到60年代的预算发展史进行分析，凯登的预算模式理论分析了历史上西方各国的预算发展特征，也没有讨论国家内部的情况。
但是，中国与众不同。一方面它从诞生之日起就是一个庞大的利维坦，另一方面它经历了从计划经济向市场经济的转型。1949年中国建立了一个庞大的自产国家，尽管收入生产的效率不高，但是具有很强的财政汲取能力。在支出方面，计划是资源配置的主要工具，预算不过是计划的一个组成部分。1978年以后中国开始进行市场经济改革，这极大地提高了生产能力。但是，中央汲取能力反而下降了。从国家汲取能力的角度，王绍光指出中央要集中财政收入，建设一个强有力的民主国家（第30页）。该文为1994年分税制改革提供了理论 《理解中国公共预算改革的方向(第4页)》
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