理解中国公共预算改革的方向
支持，并成为作者已知文献中唯一从国家结构角度讨论预算改革的文献。尽管国家内部关系对于预算收入改革有着如此重要的影响，但是在支出方面并没有得到应有的重视。本文从支出方面着手，讨论了中央和地方关系对于预算改革的影响，决策自主权和财政分权导致彻底的预算控制是不适当的，并且为绩效预算提供了适合的条件。
希克的预算改革理论和凯登的预算模式理论只能解释中国预算改革的历史定位问题，而不能处理预算改革中国家内部关系的问题，尤其是中央和地方的预算关系。从机构预算类型的角度，敦利威划分了四种预算类型，其中的项目预算非常有助于我们分析国家内部预算关系，尤其是中央部委和地方政府及其部门之间的预算关系。如果再考虑前文没有分析的超项目预算，这实际上打破了地方预算独立性的假设，指出存在中央和地方之间的预算关系，并且要考虑中央和地方预算关系对中国预算改革所产生的影响。这种影响就是在财政分权条件下，中央难以控制地方的支出过程，控制结果是比较现实的选择。
对于中国这样的大国，预算改革不但要处理一级政权内人大和政府、政府和部门间的预算关系，还必须要处理中央和地方的预算关系。只有处理好中央和地方在收支方面的预算关系，才能够真正全面协调地提高国家的治理能力。在现阶段，控制取向的预算改革在中国不但是必要的，而且是不可逾越的。中国各级政府需要加强对支出部门的外部控制和内部控制，尤其是基层政府。但是，由于多级政府的存在，需要针对项目预算发展新绩效预算，提高这部分资金的分配效率和运作效率。某种程度上讲，控制取向和结果导向是中国预算改革一个硬币的两个面。控制是预算的基础职能，只有控制内在化为一种职业习惯，新绩效预算才会既是高效的，也是风险最小化的。新绩效预算是控制取向的预算体系的发展，是国家治理能力提升的表现。控制取向的预算改革和结果导向的预算改革在中国并存，这是因为它们分别针对了预算和国家治理的不同部分。当然，这两种预算改革在中国各地并不是泾渭分明，如官僚预算，它就介于控制取向的预算改革和新绩效预算改革之间。各地针对官僚预算具有不同的改革方式，这模糊了我们对中国公共预算改革方向的认识。
中国的绩效预算改革是财政部门主导的，绩效预算可能是财政部门推动预算改革的策略。近年来财政改革措施非常频繁，正如某财政官员所言，财政（部门）能改的都改了。但是，预算改革本质上是政治改革，是一种权力结构的变化。财政部门已经集中了不少财政分配权力，这遭到了其他支出部门的反弹。如果它进一步控制各个部门的运作，必然会引起部门的强烈反对。因此，控制结果，从财政支出绩效评价着手而不是控制过程，就成为财政部门推动预算改革的选择。最终，这样的选择走向了绩效预算。
从安德鲁斯的研究看，中国预算改革的二重性似乎在第三世界国家具有共性。也就是说，泰国等第三世界国家也在一方面加强预算控制，另一方面进行绩效预算改革。这给予我们某种启示，第三世界国家的预算改革可能并不遵循演化的规律，把绩效预算和控制取向的预算改革对立起来可能是错误的。中国的绩效预算改革受国家结构的影响，其他国家的绩效预算改革可能也会如此。安德鲁斯认为绩效预算改革会受到“其他因素”的影响，加上我们这里发现的预算类型和政府结构因素，绩效预算改革的影响因素可能是非常复杂的，需要我们从更丰富的层面去研究它。
中国公共预算改革令人困惑，它既是控制取向的，又是绩效预算导向的，这似乎存在矛盾。本文对预算类型的投入产出分析表明，核心预算易于控制而项目预算则与绩效紧密联系。控制取向的预算改革是不够的，绩效预算是针对专项资金发展起来的预算治理结构，改善了专项资金的分配效率和运作效率。从根本上讲，是国家的内部结构影响了中国公共预算的改革方向。本文的研究从国家内部关系着手分析预算改革，与历史角度的研究相得益彰，一起丰富了对预算改革的认识。当然，该角度的研究只是一种初步的尝试，还需要进一步做全面深入的考察。
[参考文献]
[1]Schick,A.1998.“WhyMostDevelopingCountriesShouldNotTryNewZealand´sReforms,”TheWorlclBankResearchObserver13(1):123-131.
[2][美]希克：《当代公共支出管理方法》，王卫星译，北京：经济管理出版社2000年舨。
[3]Andrews,M.2006.“Beyond6BestPractice´and‘BasicsFirst´inAdoptingPerformanceBudgetingReform,’’PublicAdministrationandDevelopment26(2):147-161.
[4]马骏：《巾围公共预算改革的目标选择：近期目标与远期日标》，载《巾央财经大学学报》2005年第10期。
[5]吴少龙：《从控制到结果：中国预算改革能跨越吗？》，载《公共管理研究》2010年第8期。
[6]Schick,A.1966．“TheroadtoPPB:Thestagesofbudgetreform，’’PublicAdministrationRevieu一26(4):243-258.
[7]OECD.2007.PerormancebudgetinginOECDCountries.Washington,D.C．：OECD.
[8]Cothran,D.A.1993.“EntrepreneurialBudgeting:anEmergingReform?,”Publi(’AdministrationRevrew53(5):445-454。
[9]马骏：《新绩效预算》，载《中央财经大学学报》2004年第8期。
[10]Dunleavy,P.1989.“TheArchitectureofTheBritishCentralState,PartI:FrameworkforAnalysis,”PublicAdministration67(3):249-275.
[11]牛美丽、马骏：《新西兰的预算改革》，载《武汉大学学报（哲学社会科学 《理解中国公共预算改革的方向(第5页)》
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希克的预算改革理论和凯登的预算模式理论只能解释中国预算改革的历史定位问题，而不能处理预算改革中国家内部关系的问题，尤其是中央和地方的预算关系。从机构预算类型的角度，敦利威划分了四种预算类型，其中的项目预算非常有助于我们分析国家内部预算关系，尤其是中央部委和地方政府及其部门之间的预算关系。如果再考虑前文没有分析的超项目预算，这实际上打破了地方预算独立性的假设，指出存在中央和地方之间的预算关系，并且要考虑中央和地方预算关系对中国预算改革所产生的影响。这种影响就是在财政分权条件下，中央难以控制地方的支出过程，控制结果是比较现实的选择。
对于中国这样的大国，预算改革不但要处理一级政权内人大和政府、政府和部门间的预算关系，还必须要处理中央和地方的预算关系。只有处理好中央和地方在收支方面的预算关系，才能够真正全面协调地提高国家的治理能力。在现阶段，控制取向的预算改革在中国不但是必要的，而且是不可逾越的。中国各级政府需要加强对支出部门的外部控制和内部控制，尤其是基层政府。但是，由于多级政府的存在，需要针对项目预算发展新绩效预算，提高这部分资金的分配效率和运作效率。某种程度上讲，控制取向和结果导向是中国预算改革一个硬币的两个面。控制是预算的基础职能，只有控制内在化为一种职业习惯，新绩效预算才会既是高效的，也是风险最小化的。新绩效预算是控制取向的预算体系的发展，是国家治理能力提升的表现。控制取向的预算改革和结果导向的预算改革在中国并存，这是因为它们分别针对了预算和国家治理的不同部分。当然，这两种预算改革在中国各地并不是泾渭分明，如官僚预算，它就介于控制取向的预算改革和新绩效预算改革之间。各地针对官僚预算具有不同的改革方式，这模糊了我们对中国公共预算改革方向的认识。
中国的绩效预算改革是财政部门主导的，绩效预算可能是财政部门推动预算改革的策略。近年来财政改革措施非常频繁，正如某财政官员所言，财政（部门）能改的都改了。但是，预算改革本质上是政治改革，是一种权力结构的变化。财政部门已经集中了不少财政分配权力，这遭到了其他支出部门的反弹。如果它进一步控制各个部门的运作，必然会引起部门的强烈反对。因此，控制结果，从财政支出绩效评价着手而不是控制过程，就成为财政部门推动预算改革的选择。最终，这样的选择走向了绩效预算。
从安德鲁斯的研究看，中国预算改革的二重性似乎在第三世界国家具有共性。也就是说，泰国等第三世界国家也在一方面加强预算控制，另一方面进行绩效预算改革。这给予我们某种启示，第三世界国家的预算改革可能并不遵循演化的规律，把绩效预算和控制取向的预算改革对立起来可能是错误的。中国的绩效预算改革受国家结构的影响，其他国家的绩效预算改革可能也会如此。安德鲁斯认为绩效预算改革会受到“其他因素”的影响，加上我们这里发现的预算类型和政府结构因素，绩效预算改革的影响因素可能是非常复杂的，需要我们从更丰富的层面去研究它。
中国公共预算改革令人困惑，它既是控制取向的，又是绩效预算导向的，这似乎存在矛盾。本文对预算类型的投入产出分析表明，核心预算易于控制而项目预算则与绩效紧密联系。控制取向的预算改革是不够的，绩效预算是针对专项资金发展起来的预算治理结构，改善了专项资金的分配效率和运作效率。从根本上讲，是国家的内部结构影响了中国公共预算的改革方向。本文的研究从国家内部关系着手分析预算改革，与历史角度的研究相得益彰，一起丰富了对预算改革的认识。当然，该角度的研究只是一种初步的尝试，还需要进一步做全面深入的考察。
[参考文献]
[1]Schick,A.1998.“WhyMostDevelopingCountriesShouldNotTryNewZealand´sReforms,”TheWorlclBankResearchObserver13(1):123-131.
[2][美]希克：《当代公共支出管理方法》，王卫星译，北京：经济管理出版社2000年舨。
[3]Andrews,M.2006.“Beyond6BestPractice´and‘BasicsFirst´inAdoptingPerformanceBudgetingReform,’’PublicAdministrationandDevelopment26(2):147-161.
[4]马骏：《巾围公共预算改革的目标选择：近期目标与远期日标》，载《巾央财经大学学报》2005年第10期。
[5]吴少龙：《从控制到结果：中国预算改革能跨越吗？》，载《公共管理研究》2010年第8期。
[6]Schick,A.1966．“TheroadtoPPB:Thestagesofbudgetreform，’’PublicAdministrationRevieu一26(4):243-258.
[7]OECD.2007.PerormancebudgetinginOECDCountries.Washington,D.C．：OECD.
[8]Cothran,D.A.1993.“EntrepreneurialBudgeting:anEmergingReform?,”Publi(’AdministrationRevrew53(5):445-454。
[9]马骏：《新绩效预算》，载《中央财经大学学报》2004年第8期。
[10]Dunleavy,P.1989.“TheArchitectureofTheBritishCentralState,PartI:FrameworkforAnalysis,”PublicAdministration67(3):249-275.
[11]牛美丽、马骏：《新西兰的预算改革》，载《武汉大学学报（哲学社会科学 《理解中国公共预算改革的方向(第5页)》
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