理解中国公共预算改革的方向
理解中国公共预算改革的方向
吴少龙 牛美丽
[摘要]为什么中国公共预算改革的方向既是控制取向，又是绩效导向？预算类型的投入产出分析表明，核心预算易于控制，而项目预算则与绩效紧密联系。控制取向的预算改革是不够的，绩效预算是针对专项资金发展起来的预算治理结构，改善了专项资金的分配效率和运作效率。从根本上讲，是国家的内部结构影响了中国公共预算的改革方向。
[关键词]预算改革；绩效预算；控制取向；预算类型
[中图分类号]D01[文献标识码]A
预算改革的方向关系到一个国家建立什么样的财政体制，进而影响到国家的治理绩效。自20世纪70年代以来，结果导向的新绩效预算改革在新西兰的经济社会发展方面取得巨大成功，在其他西方发达国家也取得了稍逊一筹的成就，这引起了发展中国家效仿的兴趣。著名公共预算专家希克(Schick)认为，大多数发展中国家在政府外部不具备市场经济，在政府内部没有建立严格的预算控制，不应该学习新西兰模式（第123131页）。只有先建立了良好的外部控制和内部控制后，才能转入管理责任，否则，“就要冒巨大的风险”纠（第120页）。简言之，预算改革是一个演化过程，发展中国家先要建立一个控制取向的现代预算体系，才能够发展更高层次的新绩效预算。根据美国两个州、南非、泰国、坦桑尼亚、玻利维亚、加纳等国家预算改革的案例研究，安德鲁斯(Andrews)对希克的观点提出质疑，认为良好的预算控制不一定促进新绩效预算改革，新绩效预算改革受“其他因素”的影响（第147-161页）。
无独有偶，中国公共预算改革的方向也充满了争议。从历史的角度看，一些学者认为中国处在前预算时代向预算时代转变的时期，缺乏新绩效预算开展的条件，应该发展控制取向的预算体系（第1—6页）。部门预算改革、国库集中支付、政府采购加强了对支出部门的行政控制，人大预算监督加强了对政府的政治控制，将资产管理纳入预算过程加强了资产的控制，这些预算改革支持了控制取向的观点。但是，另外一些学者和实践者认为中国可以探索新绩效预算。事实上，自1999年中国开展预算改革以后，财政部就开始将绩效信息引入预算过程。从2001年开始，财政部先后在湖北、湖南、河北、福建等地进行财政支出绩效评价试点，其后几年出台了多项绩效评价管理办法。地方政府也以财政支出绩效评价为突破口，积极探索所谓的“绩效预算”。以广东、浙江、江苏、河北为代表，地方政府“绩效预算”改革可以说是“遍地开花”，因此，中国的预算改革可能是“两条腿走路”的预算改革（第135-149页），一方面加强对支出的外部控制，另一方面运用绩效信息改善预算的分配效率和运作效率。
控制取向的预算体系的核心是对支出的外部控制，核心预算机构对支出部门的支出进行事先审查（第243-258页）。为此，其预算编制采用分行列支(Iine-term)的形式，逐项列出支出的经济性质和具体用途。财政支出的年度性原则、全面性原则、一致性原则和严格性原则体现了控制取向，代议机构和核心预算机构据此可以对支出机构的支出决策进行审查批准。即使外部控制转向了支出部门的内部控制，控制取向的预算体系关注的焦点仍然是投入。与控制取向的预算体系聚焦于投入不同，新绩效预算聚焦于结果和产出，关心预算是否实现某种政策目标或经济社会干预结果。它将绩效信息引入预算过程，改善预算决策，提高预算的分配效率和运作效率（第11-12页）。Cothran(1993)总结了新绩效预算的特点，即目标控制、组织分权和对结果负责（第445-454页）。以结果为导向，(行政管理论文 )新绩效预算改革对中国而言是一种非常理想的预算模式（第1-6页）。
从控制取向到结果导向，西方国家的预算改革经历了漫长的发展历程，而中国的预算改革似乎从一开始就有一种绩效导向。控制导向的预算改革要求加强集权控制，而新绩效预算改革则实行权力下放，这两种看似矛盾的预算改革为什么能在中国这样的发展中国家并存？根据作者对地方绩效预算改革长达四年的参与式观察，理解中国预算改革的方向，不仅需要对其进行历史定位，还需要从中国公共预算复杂的内部关系着手。本文首先构建了一个预算类型的投入产出分析框架，说明不同的预算类型具有不同的投入产出特点，支出部门受到的外部控制及其自主权也不一样，需要针对不同预算类型发展不同的治理结构。接着，本文运用这一理论框架对中国预算改革进行了分析，说明为什么控制取向的预算改革是不够的，而所谓的“绩效预算”改革是针对专项资金发展起来的一种治理结构。最后是讨论和结论。
一、预算类型的投入产出分析框架
敦利威(Dunleavy)将公共官僚组织的预算分为核心预算、官僚预算、项目预算和超项目预算四种类型（第249-275页）。核心预算(CoreBudget)指用于官僚机构自身活动的支出，包括个人和商品的成本、设备和建筑的资本支出等。这个概念非常类似于中国公共预算中的基本支出，用于保障机构的正常运转。官僚预算(BureauBudget)包括上述核心预算，加上机构直接支付到私人部门的任何资金。在支付给私人部门之前，官僚机构对这些资金拥有直接的控制权。官僚预算等同于基本支出和用于本级政府的项目支出加总后的部门预算。项目预算(ProgrammeBudget)包括官僚预算加上转移到其他公共部门由其支付的支出。项目预算的运用受官僚机构的监督控制，但是具体的项目执行则已经授权给其它公共部门或下级政府部门。项目预算对应的是机构的部门预算及其主管的专项资金，专项资金的具体支出由用款单位决定。超项目预算(SuperProgrammeBudget)由机构的“项目预算”和其他政府机构的自筹资金组成，机构对自筹资金具有某些政策责任，或者在计划意义上对其进行限制和扩大，或者对其整体或部分展示政治影响。超项目预算不但包括了部门使用和主管的资金，还包括其他公共部门或下级政府配套的资金。从投入产出视角看，不同的预算类型具有各自的投入产出特点，支出部门受到的外部控制和预算决策自主权也不一样。也就是说，预算交易具有不同的属性，需要发展出适合该类预算的治理结构。财政分权体制下，某级政府只关心它自己的钱，要求支出 《理解中国公共预算改革的方向》
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吴少龙 牛美丽
[摘要]为什么中国公共预算改革的方向既是控制取向，又是绩效导向？预算类型的投入产出分析表明，核心预算易于控制，而项目预算则与绩效紧密联系。控制取向的预算改革是不够的，绩效预算是针对专项资金发展起来的预算治理结构，改善了专项资金的分配效率和运作效率。从根本上讲，是国家的内部结构影响了中国公共预算的改革方向。
[关键词]预算改革；绩效预算；控制取向；预算类型
[中图分类号]D01[文献标识码]A
预算改革的方向关系到一个国家建立什么样的财政体制，进而影响到国家的治理绩效。自20世纪70年代以来，结果导向的新绩效预算改革在新西兰的经济社会发展方面取得巨大成功，在其他西方发达国家也取得了稍逊一筹的成就，这引起了发展中国家效仿的兴趣。著名公共预算专家希克(Schick)认为，大多数发展中国家在政府外部不具备市场经济，在政府内部没有建立严格的预算控制，不应该学习新西兰模式（第123131页）。只有先建立了良好的外部控制和内部控制后，才能转入管理责任，否则，“就要冒巨大的风险”纠（第120页）。简言之，预算改革是一个演化过程，发展中国家先要建立一个控制取向的现代预算体系，才能够发展更高层次的新绩效预算。根据美国两个州、南非、泰国、坦桑尼亚、玻利维亚、加纳等国家预算改革的案例研究，安德鲁斯(Andrews)对希克的观点提出质疑，认为良好的预算控制不一定促进新绩效预算改革，新绩效预算改革受“其他因素”的影响（第147-161页）。
无独有偶，中国公共预算改革的方向也充满了争议。从历史的角度看，一些学者认为中国处在前预算时代向预算时代转变的时期，缺乏新绩效预算开展的条件，应该发展控制取向的预算体系（第1—6页）。部门预算改革、国库集中支付、政府采购加强了对支出部门的行政控制，人大预算监督加强了对政府的政治控制，将资产管理纳入预算过程加强了资产的控制，这些预算改革支持了控制取向的观点。但是，另外一些学者和实践者认为中国可以探索新绩效预算。事实上，自1999年中国开展预算改革以后，财政部就开始将绩效信息引入预算过程。从2001年开始，财政部先后在湖北、湖南、河北、福建等地进行财政支出绩效评价试点，其后几年出台了多项绩效评价管理办法。地方政府也以财政支出绩效评价为突破口，积极探索所谓的“绩效预算”。以广东、浙江、江苏、河北为代表，地方政府“绩效预算”改革可以说是“遍地开花”，因此，中国的预算改革可能是“两条腿走路”的预算改革（第135-149页），一方面加强对支出的外部控制，另一方面运用绩效信息改善预算的分配效率和运作效率。
控制取向的预算体系的核心是对支出的外部控制，核心预算机构对支出部门的支出进行事先审查（第243-258页）。为此，其预算编制采用分行列支(Iine-term)的形式，逐项列出支出的经济性质和具体用途。财政支出的年度性原则、全面性原则、一致性原则和严格性原则体现了控制取向，代议机构和核心预算机构据此可以对支出机构的支出决策进行审查批准。即使外部控制转向了支出部门的内部控制，控制取向的预算体系关注的焦点仍然是投入。与控制取向的预算体系聚焦于投入不同，新绩效预算聚焦于结果和产出，关心预算是否实现某种政策目标或经济社会干预结果。它将绩效信息引入预算过程，改善预算决策，提高预算的分配效率和运作效率（第11-12页）。Cothran(1993)总结了新绩效预算的特点，即目标控制、组织分权和对结果负责（第445-454页）。以结果为导向，(行政管理论文 )新绩效预算改革对中国而言是一种非常理想的预算模式（第1-6页）。
从控制取向到结果导向，西方国家的预算改革经历了漫长的发展历程，而中国的预算改革似乎从一开始就有一种绩效导向。控制导向的预算改革要求加强集权控制，而新绩效预算改革则实行权力下放，这两种看似矛盾的预算改革为什么能在中国这样的发展中国家并存？根据作者对地方绩效预算改革长达四年的参与式观察，理解中国预算改革的方向，不仅需要对其进行历史定位，还需要从中国公共预算复杂的内部关系着手。本文首先构建了一个预算类型的投入产出分析框架，说明不同的预算类型具有不同的投入产出特点，支出部门受到的外部控制及其自主权也不一样，需要针对不同预算类型发展不同的治理结构。接着，本文运用这一理论框架对中国预算改革进行了分析，说明为什么控制取向的预算改革是不够的，而所谓的“绩效预算”改革是针对专项资金发展起来的一种治理结构。最后是讨论和结论。
一、预算类型的投入产出分析框架
敦利威(Dunleavy)将公共官僚组织的预算分为核心预算、官僚预算、项目预算和超项目预算四种类型（第249-275页）。核心预算(CoreBudget)指用于官僚机构自身活动的支出，包括个人和商品的成本、设备和建筑的资本支出等。这个概念非常类似于中国公共预算中的基本支出，用于保障机构的正常运转。官僚预算(BureauBudget)包括上述核心预算，加上机构直接支付到私人部门的任何资金。在支付给私人部门之前，官僚机构对这些资金拥有直接的控制权。官僚预算等同于基本支出和用于本级政府的项目支出加总后的部门预算。项目预算(ProgrammeBudget)包括官僚预算加上转移到其他公共部门由其支付的支出。项目预算的运用受官僚机构的监督控制，但是具体的项目执行则已经授权给其它公共部门或下级政府部门。项目预算对应的是机构的部门预算及其主管的专项资金，专项资金的具体支出由用款单位决定。超项目预算(SuperProgrammeBudget)由机构的“项目预算”和其他政府机构的自筹资金组成，机构对自筹资金具有某些政策责任，或者在计划意义上对其进行限制和扩大，或者对其整体或部分展示政治影响。超项目预算不但包括了部门使用和主管的资金，还包括其他公共部门或下级政府配套的资金。从投入产出视角看，不同的预算类型具有各自的投入产出特点，支出部门受到的外部控制和预算决策自主权也不一样。也就是说，预算交易具有不同的属性，需要发展出适合该类预算的治理结构。财政分权体制下，某级政府只关心它自己的钱，要求支出 《理解中国公共预算改革的方向》
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