预算过程：从渐进主义到间断式平衡
个支出部门在1946年至1963年间预算情况的实证研究发现，渐进预算模型只能解释拨款决议中的86%。而对于无法解释的那部分则被定义为“其他确定性系统的随机冲击”，或由“干扰”及“特殊环境”导致的结果（第531页）。几年以后，针对上述问题有了一些简单的结论：由特定政治、经济和社会事件所导致的随机和非经常性因素会对渐进预算过程产生影响，它表明预算过程会对经济和社会需求做出反应，在压力积淀到一定程度之后，就会发生突然的变化（第421页）。尽管如此，渐进主义者还是错过了完善渐进预算理论的机会，因为他们的兴趣点和焦点依然固执地停留在对渐进主义的维护上。
显然，预算结果存在更为宽泛的变化范围，比渐进主义者所描述的范围要宽泛得多。因此，有必要将“非渐进性”加入到对预算过程的描述和解释中，这并非意味着要完全推翻渐进主义，而是希望发展出一套平衡的理论，既能说明预算的稳定性又能说明预算的变化机制（第509页）。间断平衡理论体现了这样一种努力尝试。
一、强调突变与渐变的“间断平衡论”
源自古生物学领域的间断平衡理论(EldridgeandCould,1972)，最早是为了批判性发展达尔文的“渐变论”进化学说而提出的。建立在突变与渐变辩证统一基础上的“间断平衡论”认为，生物的进化过程并非像达尔文所言是一个缓慢的连续渐变积累的过程，而是一种在长期处于停滞或平衡状态中夹杂着短期、爆发性的大规模灭绝和替代的过程。90年代初期，鲍勃加特纳和琼斯(BaumgartnerandJones，1993)借用了“间断式平衡”概念，将其引入公共政策与预算研究中，用以描述与解释兼具渐进性和非渐进性特征的政策过程。他们相信“间断式平衡”才是对政策过程的全景式真实而简单的写照：稳定状态与重大的变迁都是政策过程的要素，通常该过程是由一种稳定和渐进主义的逻辑所驱动，但是偶尔也会出现不同于过去的重大变迁。大多数政策领域的特点是停滞、稳定而非危机和重大改变，但是政策危机和重大改变也时而会发生。（第105页）。
90年代中期，琼斯等人(Jones．BaumgartnerandTrue1995,1996，1998)通过对美国二战以后至90年代中期联邦政府预算的考察，为间断平衡理论寻找到经验证据支持。研究发现，预算变化是呈尖峰分布而非正态分布。后者与渐进主义的持续动态调整假设是相一致的，其中的变化是平稳而持续的。而尖峰分布表明，在预算时问序列里确实存在大量极微小的变化以及较少的中等程度变化，但显著的大规模变化则比原来描述得要多。同时，研究也发现无论分析单位是机构或整个政府，预算项目或支出功能类别，都可以从中观察到微变与剧变同时存在的现象。
间断平衡理论在描述性研究层面上所取得的进展为拓展有关预算政策变迁的讨论提供了基础。接下来要解决的重要问题就是，如何同时解释预算过程中存在的稳定的停滞状态与间断变化的发生。间断平衡理论将预算决策过程放在政治制度和有限理性决策的双重基础之上，以注意力和议程设置为突破口来加以解读。
只集中在渐进主义变化的做法，使得早期行为决策理论不重视大规模变迁的经验证据，也使得有限理性决策制定走进了理论的死胡同（第164贞）。在琼斯(Jones．1994)将“注意力瓶颈”——人类决策时必须连续分次处理认知信息——引入之后，有限理性决策成为重大和微小变迁的共同基础。对注意力给予关注直接导致对跨期选择(intertemporaJchoice)的聚焦(LowensteinandElster1990)，即关于人们如何随着时间的推移而进行选择(行政管理论文 )（第145页）。
通常对预算决策的描述和分析都是建立在资源的稀缺性这一基本共识上的，然而，由于过度关注财政资源稀缺性的问题．人们很少会将注意力与稀缺性联系起来。事实上，注意力也是一种稀缺的资源。通常而言，注意力一次只能被投入到一项活动之中。无论是个人还是组织，其决策在很大程度上都是受注意力的配置方式决定的（第18页）。决策者对问题优先顺序的排列就是通过分配注意力的方式来实现的，当然．解决方案的选择也同样受到注意力配置结果的影响（第205页）。不仅如此，决策变化也同注意力有关。间断平衡理论没有接受传统的关于偏好与决策的基本假设，而是相信，面对多维的偏好与不断变化的决策情景，注意力才是回答决策变化（尤其是指那些同一决策主体作出逆转性或替代性选择的现象）的正确答案。决策过程中，偏好被个人对决策情景的解读所激活，偏好和决策情景的结合产生了选择。政治中的决策情景总是在变化．因此选择也总是在转变，但是人们的偏好并不总是处于变化之中。换言之，是由于决策情景的变化导致对根本偏好的注意力发生了变化，并进而导致选择的变化。琼斯称之为时序政治选择(temporalpoliticalchoice)的悖论：即使选择已经发生了变化，偏好仍然保持不变。同时，也是非常重要的是，相对于稳定的偏好来说，对根本偏好的注意力可在短时间内发生急速的转变，这也就解释了为何会出现决策者在一段时间内做出明显不一致的决策了（第5-10页）。间断平衡理论对政策间断发生的解释就是基于上述基本假设。
政治注意力对政策的影响将体现在政策议程设置上，并进而反映在预算支出上。决定哪些议题被提上议程以及处于何种位置的过程是竞争性的，特别是在常常拥挤的政治环境下。议题吸引注意力的关键是对问题的界定（第241页）。对问题的界定将影响到决策者以及其他行动者对问题的看法，并进而影响到这一问题是否被关注以及如何被解决。从这个角度而言，对于预算参与者来说，预算过程可能不是问题，“问题”才是问题。
对问题的界定只是议程设置“故事”的一部分，另一部分需要讲述的是政治系统如何辨识问题从而决定分配给某些问题更多的注意力。间断平衡理论运用并拓展了西蒙(Simon．1957，1977，1983，1985)关于个人和组织决策中并行和串行过程的概念，以及雷福德(Redford，1969)关于子系统政治和宏观政治区分的理论主张，对跨期政策议程的变化进行了剖析。
就像个人决策过程一样，任何一个政治系统都不可能同时处理其面临的所有问题，政策子系统的并行处理过程与宏观政治制度的串 《预算过程：从渐进主义到间断式平衡(第2页)》
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显然，预算结果存在更为宽泛的变化范围，比渐进主义者所描述的范围要宽泛得多。因此，有必要将“非渐进性”加入到对预算过程的描述和解释中，这并非意味着要完全推翻渐进主义，而是希望发展出一套平衡的理论，既能说明预算的稳定性又能说明预算的变化机制（第509页）。间断平衡理论体现了这样一种努力尝试。
一、强调突变与渐变的“间断平衡论”
源自古生物学领域的间断平衡理论(EldridgeandCould,1972)，最早是为了批判性发展达尔文的“渐变论”进化学说而提出的。建立在突变与渐变辩证统一基础上的“间断平衡论”认为，生物的进化过程并非像达尔文所言是一个缓慢的连续渐变积累的过程，而是一种在长期处于停滞或平衡状态中夹杂着短期、爆发性的大规模灭绝和替代的过程。90年代初期，鲍勃加特纳和琼斯(BaumgartnerandJones，1993)借用了“间断式平衡”概念，将其引入公共政策与预算研究中，用以描述与解释兼具渐进性和非渐进性特征的政策过程。他们相信“间断式平衡”才是对政策过程的全景式真实而简单的写照：稳定状态与重大的变迁都是政策过程的要素，通常该过程是由一种稳定和渐进主义的逻辑所驱动，但是偶尔也会出现不同于过去的重大变迁。大多数政策领域的特点是停滞、稳定而非危机和重大改变，但是政策危机和重大改变也时而会发生。（第105页）。
90年代中期，琼斯等人(Jones．BaumgartnerandTrue1995,1996，1998)通过对美国二战以后至90年代中期联邦政府预算的考察，为间断平衡理论寻找到经验证据支持。研究发现，预算变化是呈尖峰分布而非正态分布。后者与渐进主义的持续动态调整假设是相一致的，其中的变化是平稳而持续的。而尖峰分布表明，在预算时问序列里确实存在大量极微小的变化以及较少的中等程度变化，但显著的大规模变化则比原来描述得要多。同时，研究也发现无论分析单位是机构或整个政府，预算项目或支出功能类别，都可以从中观察到微变与剧变同时存在的现象。
间断平衡理论在描述性研究层面上所取得的进展为拓展有关预算政策变迁的讨论提供了基础。接下来要解决的重要问题就是，如何同时解释预算过程中存在的稳定的停滞状态与间断变化的发生。间断平衡理论将预算决策过程放在政治制度和有限理性决策的双重基础之上，以注意力和议程设置为突破口来加以解读。
只集中在渐进主义变化的做法，使得早期行为决策理论不重视大规模变迁的经验证据，也使得有限理性决策制定走进了理论的死胡同（第164贞）。在琼斯(Jones．1994)将“注意力瓶颈”——人类决策时必须连续分次处理认知信息——引入之后，有限理性决策成为重大和微小变迁的共同基础。对注意力给予关注直接导致对跨期选择(intertemporaJchoice)的聚焦(LowensteinandElster1990)，即关于人们如何随着时间的推移而进行选择(行政管理论文 )（第145页）。
通常对预算决策的描述和分析都是建立在资源的稀缺性这一基本共识上的，然而，由于过度关注财政资源稀缺性的问题．人们很少会将注意力与稀缺性联系起来。事实上，注意力也是一种稀缺的资源。通常而言，注意力一次只能被投入到一项活动之中。无论是个人还是组织，其决策在很大程度上都是受注意力的配置方式决定的（第18页）。决策者对问题优先顺序的排列就是通过分配注意力的方式来实现的，当然．解决方案的选择也同样受到注意力配置结果的影响（第205页）。不仅如此，决策变化也同注意力有关。间断平衡理论没有接受传统的关于偏好与决策的基本假设，而是相信，面对多维的偏好与不断变化的决策情景，注意力才是回答决策变化（尤其是指那些同一决策主体作出逆转性或替代性选择的现象）的正确答案。决策过程中，偏好被个人对决策情景的解读所激活，偏好和决策情景的结合产生了选择。政治中的决策情景总是在变化．因此选择也总是在转变，但是人们的偏好并不总是处于变化之中。换言之，是由于决策情景的变化导致对根本偏好的注意力发生了变化，并进而导致选择的变化。琼斯称之为时序政治选择(temporalpoliticalchoice)的悖论：即使选择已经发生了变化，偏好仍然保持不变。同时，也是非常重要的是，相对于稳定的偏好来说，对根本偏好的注意力可在短时间内发生急速的转变，这也就解释了为何会出现决策者在一段时间内做出明显不一致的决策了（第5-10页）。间断平衡理论对政策间断发生的解释就是基于上述基本假设。
政治注意力对政策的影响将体现在政策议程设置上，并进而反映在预算支出上。决定哪些议题被提上议程以及处于何种位置的过程是竞争性的，特别是在常常拥挤的政治环境下。议题吸引注意力的关键是对问题的界定（第241页）。对问题的界定将影响到决策者以及其他行动者对问题的看法，并进而影响到这一问题是否被关注以及如何被解决。从这个角度而言，对于预算参与者来说，预算过程可能不是问题，“问题”才是问题。
对问题的界定只是议程设置“故事”的一部分，另一部分需要讲述的是政治系统如何辨识问题从而决定分配给某些问题更多的注意力。间断平衡理论运用并拓展了西蒙(Simon．1957，1977，1983，1985)关于个人和组织决策中并行和串行过程的概念，以及雷福德(Redford，1969)关于子系统政治和宏观政治区分的理论主张，对跨期政策议程的变化进行了剖析。
就像个人决策过程一样，任何一个政治系统都不可能同时处理其面临的所有问题，政策子系统的并行处理过程与宏观政治制度的串 《预算过程：从渐进主义到间断式平衡(第2页)》
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