适度普惠视阈下我国儿童社会福利体系构建及其实施路径
等福利目标的前提下，社会进步和经济发展才可能持续。也有其他学者在论述适度普惠社会福利原则时提出与上述相似的观点，如齐红芳等人将学界有关适度普惠社会福利的原则概括为三个方面：即坚持公平正义的价值原则，坚持需要为本的实践原则，以及坚持社会和谐的政策原则（齐红芳、曾瑞明，2011）。因此，在适度普惠视阈下，在制定儿童社会福利政策时，既要结合儿童自身的特点，更要紧密联系中国发展的实际状况，遵循以下几项基本原则：
第一，儿童优先原则。这一原则指的是在立法政策和社会事务的安排上必须将儿童放在优先位置；在实施福利措施时，优先考虑儿童的利益，有关儿童的事务应优先受理；儿童相对于青年人、中年人和老年人，他们的人生权益应优先得到保障。由于儿童的身心特点，缺乏独立生活和发展的能力，使其在社会上处于弱势地位，更不具备市场竞争能力，因此，树立儿童优先的社会福利原则，应成为当前我国社会福利的重大议题。
第二，儿童最大利益原则。这个原则是儿童福利政策的核心，既指对于儿童的全部利益给予最大限度地保护，又指从尽可能高的层次和多的范围上满足儿童需求。当儿童利益与其他利益发生冲突的时候，要以儿童利益为先，以儿童最大利益为基本原则去分析处置各项事务。坚持“儿童最大利益”原则，就是要在全社会进一步优化儿童成长的社会环境与家庭环境，对特殊儿童实行特殊保护；逐步完善保护儿童的法律法规体系，依法保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利，提高儿童整体素质，从根本上促进儿童身心健康发展。目前，这一重要原则尚未写入我国儿童福利和儿童工作的相关法律中。
第三，注重社会性服务原则。这一原则指的是，将儿童社会福利的完善与健全看作社会发展的一部分，根据儿童发展的相关特点，注重儿童社会福利体系中服务机制的建设，儿童福利服务体系应具有现代性、综合性和整合性的特点，为儿童提供全面完善的服务。
第四，普及性与救助性相统一的原则。这一原则是指儿童社会福利服务体系既要有面向全体儿童的普遍性，又要有针对超常儿童的特殊性，坚持在福利制度建设中体现普及性与救助性的统一。坚持这一原则，建构带有预防性、预见性和前瞻性的普及性儿童社会福利制度以及带有补偿性、后发性和反馈性的儿童社会福利政策法规，是我国儿童社会福利体制发展的必然要求。
第五，政府主导、社会参与、家庭保障相结合的原则。这一原则是指儿童福利体系必须以政府为主导，构建社会多元主体参与的社会化的儿童社会福利体制，特别要充分发挥家庭的保护功能，在儿童福利的设置上适度增加与儿童相关的家庭福利项目，以保障儿童的健康成长；同时，要鼓励社会力量积极介入儿童福利领域，如加大对提供儿童福利服务的相关社会服务机构的培育与发展，为儿童福利事业培养一批专业化、组织化的人才队伍和服务传输载体。
第六，中央统筹和地方推进相结合的原则。这一原则是指在制定儿童福利政策时，由中央一级统一部署，各地方则在中央统一政策的指导下，“因地制宜”地实施儿童福利服务政策，分步骤、分层次地逐步构建起适合国情与地方发展水平的儿童社会福利体系。只有将中央统筹和地方推进紧密结合，形成一体化政策体系，才能使儿童福利政策在具体落实与部署过程中得到最大和最有效的保障。
（三）福利理念
适度普惠社会福利是中国特色的社会福利模式，在学界与政府不断互动的过程中，逐渐形成和丰富了适度普惠社会福利的价值理念，纵观学界的不同观点，本文认为，适度普惠社会福利具有如下价值理念：首先，公民社会权利观。公民权利是西方社会福利的核心，把“公民权利”作为核心，通过社会政策和社会服务使社会成员都能真正享有，在马克思的共产主义目标设想中，人的自由而全面的发展首先是公民权利的满足。根据马歇尔的公民权利三要素，即民事权、政治权和社会权，其中，社会福利权利是构成社会权利的最重要部分。适度普惠社会福利的根本宗旨，应是实现人民大众的基本社会权利。其次，社会公正观。景天魁在研究社会福利制度时，提出“作为公正的发展”的思想，并指出，公正是社会发展的核心价值；公正是社会发展的根本动力；公正是社会发展的最佳状态（景天魁，2003）。作为和谐社会建设目标的重要举措，适度普惠社会福利的发展应该坚持“作为公正的发展”思路与策略，即坚持适度普惠社会福利朝向社会公正的发展理念。第三，科学发展观。党的十七大提出科学发展观思想，坚持以发展作为党执政兴国的第一要务，并强调科学发展的核心是坚持以人为本，“要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，加快推进以民生为重点的社会建设，完善提高社会水平。这种强调以人为本和民生工作的科学发展观，应该成为新时期我国适度普惠社会福利的指导思想和价值理念。
上述关于适度普惠社会福利的基本价值理念，为建构我国儿童社会福利政策提供了重要的理念基础。因此，在研究、开展和实施儿童社会福利时，应该坚持如下福利理念：首先，坚持儿童社会权利观。根据联合国《儿童权利公约》，儿童权利包括最基本的生存权、全面发展权、受保护权和全面参与家庭、文化和社会生活的权利。因此，树立儿童社会权利观，应该成为开展和实施儿童社会福利的核心。其次，坚持社会公正观。适度普惠社会福利旨在促进社会公正、实现社会和谐，儿童作为社会上的最大弱势群体，应该坚持“作为公正的发展”的思想，促进我国儿童社会福利发展和实践以实现社会公正和社会和谐为旨归。最后，坚持科学发展观。儿童社会福利服务体系的构建，必须坚持以儿童为本的科学发展观思想指导，把儿童视为能动的、积极的主体，为其成长和发展提供必不可少的资源，是真正体现我国社会主义制度优越型、实现服务型政府的重要举措。
（四）福利内容
吴世民（ 2011）指出，适度普惠社会福利指涵盖居民基本生活主要方面的社会福利，包括失业保险、贫困救助、医疗保险、住房保险及老人、残障服务等内容。一般而言，社会福利的基本内容体系应包括六大要素：教育保障、养老保障、医疗保障、就业保障、最低生活保障、住房保障。但是，儿童作为一类特殊群体，在原有福利架构中的福利地位还处于边缘地位，根据适度普惠社会福利的基本理论要求和构成要素，适度普惠儿童社会福利可分为直接的资金给付型社会福利和社会服务项目投入型社会福利，并且这两大导向的儿童社会福利内容体系，主要以全体儿童和特殊儿童为分析维度进行建构。首先，资金给付型儿童福利面对全体儿童时，包括儿童养育和照顾服务、儿童教育、儿童医疗卫生与健康服务、儿童参与和发展服务。资金给付型儿童福利面向特殊儿童时，包括针对贫困儿童、残疾儿童、孤儿、受艾滋病影响儿童、服刑人员未成年子女、留守儿童、流浪儿童等群体的一系列福利服务，目前政府在这些领域逐渐加大福利服务和政策援助力度。其次，社会服务型服务在针对全体儿童群体时，应该包括妇幼服务中心、儿童保健所、儿童托育服务、职业培训服务等，通过服务的方式促进全体儿童的成长与发展。社会服务型服务针对特殊儿童时，主要是指由政府、社会团体、社区等为特殊儿童群体提供的服务，包括残障儿童康复中心、城市地区急难庇护所或儿童救助站、关爱留守儿童和流动儿童的服务组织、未成年人社区矫正服务等。在儿童福利的内容方面，在一定时期内，要促进在特殊儿童的福利更加完善的基础上，面向全体儿童，形成普遍性的儿童福利，全体儿童可享受到各种资金给付型福利；使社会服务组织数量达到饱和，且门类较多，服务齐全，形成全国儿童人人均可享受优质社会服务的局面。
（五）福利政策体系
郑功成（ 2011）在论述我国社会福利发展的三步走战略时指出，到2015年，初步形成社会福利体系制度框架，重点推进老年、儿童服务体系建设；到2020年，中国特色的社会福利体系框架走向定型，包括《儿童福利法》在内的基本的社会福利制度走向成熟，并步入法制化轨道；到2049年，不断提高社会福利水平与社会服务质量，使社会福利成为中国特色福利社会的重要支撑，真正实现让人生有体面、死有尊严的目标。根据此战略目标，笔者认为，到2049年，即新中国建立100周年时，作为社会福利制度的基础，儿童社会福利发展应该更加全面、到位，并逐渐建立起与国家发展水平相适应的可持续的、较高水平的儿童福利体系。其中，构建与完善儿童福利政策体系，是实现儿童社会福利目标的重要制度保证。本文认为，儿童社会福利政策体系包括：《儿童福利条例》的制定和出台；《儿童福利法》的制定和实施；儿童福利的其他法规，如《学前教育法》、《母子福利法》、《儿童保护法》、《儿童扶助法》、《育儿休假法》、《家庭津贴法》等，对《儿童福利法》所涉及的具体内容予以说明和规定。同时，各省市、地区应该根据上述法律体系，根据自身实际，有针对性地设计各种发展规划和纲要，保证儿童福利法律体系有效落实。
（六）福利责任主体
江治强（ 2009）从横向和纵向责任架构上说明了发展适度普惠型福利模式的主体保证，横向上需构建政府、市场、社会衔接互补的责任架构，在纵向架构上，主要是形成基于公共产品理论和政府责任划分的中央一地方政府间的社会福利责任架构。林闽钢（ 2011）指出，我国适度普惠社会福利应该坚持政府主导、统筹兼顾、可持续发展的原则，并且在框架上要以社区服务为基础、以社会化福利为主体、以职业福利为补充，逐渐形成均衡的国家、社会和个人多元分担机制。彭华民（ 2011）也提出我国适度普惠型社会福利制度以国家作为社会福利提供责任的主要承担者，其他多元部门也担负着社会福利提供的次要责任的多元主体。近年来，关于社会福利的责任主体问题，国内学界看法基本一致，即坚持政府主导、市场、社会、家庭和个人积极参与的多元主体福利责任架构。因此，在构建适度普惠儿童社会福利时，也应该构建政府主导的多元主体福利责任体系。其中。政府主导和政府首责，对当前儿童社会福利发展最为至关重要。国家是国民利益的代表者，政府作为国民经济、社会发展成果的行使者，有责任为国民健康发展提供必要的福利保障；同时，作为国家和社会的未来，儿童群体应该作为政府首要关注的对象。因此，实行政府主导的儿童社会福利，是大势所趋，是民生所向，更是国家未来发展的重要内容。但是，如前所述，我国儿童人口基数大，经济发展与社会福利发展并不同步，从而体现出了政府单一主导力量的弊端，因而建立儿童社会福利多元主体责任架构的需求日益明显。因此，在保证政府主导和首责的前提下，应充分发挥个人、企业、社会团体、慈善机构、宗教组织等主体的积极作用，形成政府主导下的、整合的儿童福利多元主体参与的格局。
三、我国适度普惠儿童社会福利的实施路径
儿童社会福利事业是一项系统的工程，需要形成科学、合理的儿童福利思想和理念，也需要完善儿童福利法律制度体系，同时，需要建立强有力的儿童福利组织架构，其中包括整合现有行政架构，加强儿童社会服务机构的培育和专业化人才队伍建设进程。
（一）提升政府和社会对儿童社会本质的认识，是实现适度普惠儿童社会福利的根本前提
少年儿童 《适度普惠视阈下我国儿童社会福利体系构建及其实施路径》
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第一，儿童优先原则。这一原则指的是在立法政策和社会事务的安排上必须将儿童放在优先位置；在实施福利措施时，优先考虑儿童的利益，有关儿童的事务应优先受理；儿童相对于青年人、中年人和老年人，他们的人生权益应优先得到保障。由于儿童的身心特点，缺乏独立生活和发展的能力，使其在社会上处于弱势地位，更不具备市场竞争能力，因此，树立儿童优先的社会福利原则，应成为当前我国社会福利的重大议题。
第二，儿童最大利益原则。这个原则是儿童福利政策的核心，既指对于儿童的全部利益给予最大限度地保护，又指从尽可能高的层次和多的范围上满足儿童需求。当儿童利益与其他利益发生冲突的时候，要以儿童利益为先，以儿童最大利益为基本原则去分析处置各项事务。坚持“儿童最大利益”原则，就是要在全社会进一步优化儿童成长的社会环境与家庭环境，对特殊儿童实行特殊保护；逐步完善保护儿童的法律法规体系，依法保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利，提高儿童整体素质，从根本上促进儿童身心健康发展。目前，这一重要原则尚未写入我国儿童福利和儿童工作的相关法律中。
第三，注重社会性服务原则。这一原则指的是，将儿童社会福利的完善与健全看作社会发展的一部分，根据儿童发展的相关特点，注重儿童社会福利体系中服务机制的建设，儿童福利服务体系应具有现代性、综合性和整合性的特点，为儿童提供全面完善的服务。
第四，普及性与救助性相统一的原则。这一原则是指儿童社会福利服务体系既要有面向全体儿童的普遍性，又要有针对超常儿童的特殊性，坚持在福利制度建设中体现普及性与救助性的统一。坚持这一原则，建构带有预防性、预见性和前瞻性的普及性儿童社会福利制度以及带有补偿性、后发性和反馈性的儿童社会福利政策法规，是我国儿童社会福利体制发展的必然要求。
第五，政府主导、社会参与、家庭保障相结合的原则。这一原则是指儿童福利体系必须以政府为主导，构建社会多元主体参与的社会化的儿童社会福利体制，特别要充分发挥家庭的保护功能，在儿童福利的设置上适度增加与儿童相关的家庭福利项目，以保障儿童的健康成长；同时，要鼓励社会力量积极介入儿童福利领域，如加大对提供儿童福利服务的相关社会服务机构的培育与发展，为儿童福利事业培养一批专业化、组织化的人才队伍和服务传输载体。
第六，中央统筹和地方推进相结合的原则。这一原则是指在制定儿童福利政策时，由中央一级统一部署，各地方则在中央统一政策的指导下，“因地制宜”地实施儿童福利服务政策，分步骤、分层次地逐步构建起适合国情与地方发展水平的儿童社会福利体系。只有将中央统筹和地方推进紧密结合，形成一体化政策体系，才能使儿童福利政策在具体落实与部署过程中得到最大和最有效的保障。
（三）福利理念
适度普惠社会福利是中国特色的社会福利模式，在学界与政府不断互动的过程中，逐渐形成和丰富了适度普惠社会福利的价值理念，纵观学界的不同观点，本文认为，适度普惠社会福利具有如下价值理念：首先，公民社会权利观。公民权利是西方社会福利的核心，把“公民权利”作为核心，通过社会政策和社会服务使社会成员都能真正享有，在马克思的共产主义目标设想中，人的自由而全面的发展首先是公民权利的满足。根据马歇尔的公民权利三要素，即民事权、政治权和社会权，其中，社会福利权利是构成社会权利的最重要部分。适度普惠社会福利的根本宗旨，应是实现人民大众的基本社会权利。其次，社会公正观。景天魁在研究社会福利制度时，提出“作为公正的发展”的思想，并指出，公正是社会发展的核心价值；公正是社会发展的根本动力；公正是社会发展的最佳状态（景天魁，2003）。作为和谐社会建设目标的重要举措，适度普惠社会福利的发展应该坚持“作为公正的发展”思路与策略，即坚持适度普惠社会福利朝向社会公正的发展理念。第三，科学发展观。党的十七大提出科学发展观思想，坚持以发展作为党执政兴国的第一要务，并强调科学发展的核心是坚持以人为本，“要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，加快推进以民生为重点的社会建设，完善提高社会水平。这种强调以人为本和民生工作的科学发展观，应该成为新时期我国适度普惠社会福利的指导思想和价值理念。
上述关于适度普惠社会福利的基本价值理念，为建构我国儿童社会福利政策提供了重要的理念基础。因此，在研究、开展和实施儿童社会福利时，应该坚持如下福利理念：首先，坚持儿童社会权利观。根据联合国《儿童权利公约》，儿童权利包括最基本的生存权、全面发展权、受保护权和全面参与家庭、文化和社会生活的权利。因此，树立儿童社会权利观，应该成为开展和实施儿童社会福利的核心。其次，坚持社会公正观。适度普惠社会福利旨在促进社会公正、实现社会和谐，儿童作为社会上的最大弱势群体，应该坚持“作为公正的发展”的思想，促进我国儿童社会福利发展和实践以实现社会公正和社会和谐为旨归。最后，坚持科学发展观。儿童社会福利服务体系的构建，必须坚持以儿童为本的科学发展观思想指导，把儿童视为能动的、积极的主体，为其成长和发展提供必不可少的资源，是真正体现我国社会主义制度优越型、实现服务型政府的重要举措。
（四）福利内容
吴世民（ 2011）指出，适度普惠社会福利指涵盖居民基本生活主要方面的社会福利，包括失业保险、贫困救助、医疗保险、住房保险及老人、残障服务等内容。一般而言，社会福利的基本内容体系应包括六大要素：教育保障、养老保障、医疗保障、就业保障、最低生活保障、住房保障。但是，儿童作为一类特殊群体，在原有福利架构中的福利地位还处于边缘地位，根据适度普惠社会福利的基本理论要求和构成要素，适度普惠儿童社会福利可分为直接的资金给付型社会福利和社会服务项目投入型社会福利，并且这两大导向的儿童社会福利内容体系，主要以全体儿童和特殊儿童为分析维度进行建构。首先，资金给付型儿童福利面对全体儿童时，包括儿童养育和照顾服务、儿童教育、儿童医疗卫生与健康服务、儿童参与和发展服务。资金给付型儿童福利面向特殊儿童时，包括针对贫困儿童、残疾儿童、孤儿、受艾滋病影响儿童、服刑人员未成年子女、留守儿童、流浪儿童等群体的一系列福利服务，目前政府在这些领域逐渐加大福利服务和政策援助力度。其次，社会服务型服务在针对全体儿童群体时，应该包括妇幼服务中心、儿童保健所、儿童托育服务、职业培训服务等，通过服务的方式促进全体儿童的成长与发展。社会服务型服务针对特殊儿童时，主要是指由政府、社会团体、社区等为特殊儿童群体提供的服务，包括残障儿童康复中心、城市地区急难庇护所或儿童救助站、关爱留守儿童和流动儿童的服务组织、未成年人社区矫正服务等。在儿童福利的内容方面，在一定时期内，要促进在特殊儿童的福利更加完善的基础上，面向全体儿童，形成普遍性的儿童福利，全体儿童可享受到各种资金给付型福利；使社会服务组织数量达到饱和，且门类较多，服务齐全，形成全国儿童人人均可享受优质社会服务的局面。
（五）福利政策体系
郑功成（ 2011）在论述我国社会福利发展的三步走战略时指出，到2015年，初步形成社会福利体系制度框架，重点推进老年、儿童服务体系建设；到2020年，中国特色的社会福利体系框架走向定型，包括《儿童福利法》在内的基本的社会福利制度走向成熟，并步入法制化轨道；到2049年，不断提高社会福利水平与社会服务质量，使社会福利成为中国特色福利社会的重要支撑，真正实现让人生有体面、死有尊严的目标。根据此战略目标，笔者认为，到2049年，即新中国建立100周年时，作为社会福利制度的基础，儿童社会福利发展应该更加全面、到位，并逐渐建立起与国家发展水平相适应的可持续的、较高水平的儿童福利体系。其中，构建与完善儿童福利政策体系，是实现儿童社会福利目标的重要制度保证。本文认为，儿童社会福利政策体系包括：《儿童福利条例》的制定和出台；《儿童福利法》的制定和实施；儿童福利的其他法规，如《学前教育法》、《母子福利法》、《儿童保护法》、《儿童扶助法》、《育儿休假法》、《家庭津贴法》等，对《儿童福利法》所涉及的具体内容予以说明和规定。同时，各省市、地区应该根据上述法律体系，根据自身实际，有针对性地设计各种发展规划和纲要，保证儿童福利法律体系有效落实。
（六）福利责任主体
江治强（ 2009）从横向和纵向责任架构上说明了发展适度普惠型福利模式的主体保证，横向上需构建政府、市场、社会衔接互补的责任架构，在纵向架构上，主要是形成基于公共产品理论和政府责任划分的中央一地方政府间的社会福利责任架构。林闽钢（ 2011）指出，我国适度普惠社会福利应该坚持政府主导、统筹兼顾、可持续发展的原则，并且在框架上要以社区服务为基础、以社会化福利为主体、以职业福利为补充，逐渐形成均衡的国家、社会和个人多元分担机制。彭华民（ 2011）也提出我国适度普惠型社会福利制度以国家作为社会福利提供责任的主要承担者，其他多元部门也担负着社会福利提供的次要责任的多元主体。近年来，关于社会福利的责任主体问题，国内学界看法基本一致，即坚持政府主导、市场、社会、家庭和个人积极参与的多元主体福利责任架构。因此，在构建适度普惠儿童社会福利时，也应该构建政府主导的多元主体福利责任体系。其中。政府主导和政府首责，对当前儿童社会福利发展最为至关重要。国家是国民利益的代表者，政府作为国民经济、社会发展成果的行使者，有责任为国民健康发展提供必要的福利保障；同时，作为国家和社会的未来，儿童群体应该作为政府首要关注的对象。因此，实行政府主导的儿童社会福利，是大势所趋，是民生所向，更是国家未来发展的重要内容。但是，如前所述，我国儿童人口基数大，经济发展与社会福利发展并不同步，从而体现出了政府单一主导力量的弊端，因而建立儿童社会福利多元主体责任架构的需求日益明显。因此，在保证政府主导和首责的前提下，应充分发挥个人、企业、社会团体、慈善机构、宗教组织等主体的积极作用，形成政府主导下的、整合的儿童福利多元主体参与的格局。
三、我国适度普惠儿童社会福利的实施路径
儿童社会福利事业是一项系统的工程，需要形成科学、合理的儿童福利思想和理念，也需要完善儿童福利法律制度体系，同时，需要建立强有力的儿童福利组织架构，其中包括整合现有行政架构，加强儿童社会服务机构的培育和专业化人才队伍建设进程。
（一）提升政府和社会对儿童社会本质的认识，是实现适度普惠儿童社会福利的根本前提
少年儿童 《适度普惠视阈下我国儿童社会福利体系构建及其实施路径》
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