适度普惠视阈下我国儿童社会福利体系构建及其实施路径

是一个国家和民族的未来和希望。他们的发展程度和福利状况，是一个民族未来发展和国家前途兴盛的重要标志。可见，儿童具有不同于其他群体的独特社会本质，对这些本质的认识和把握，是完善儿童社会福利政策的灵魂和根本前提。本文认为，少年儿童的社会本质，集中体现在“儿童”这一概念的四大特点上：第一，儿童的基础性特征。任何个体成长和发展的基础在于其儿童期；人类社会的发展得失，也应以儿童群体的基础性地位为前提；同时，任何一个国家，其繁荣发展的基础也在于儿童是否能够健康成长和发展，以成为未来社会有用之人。第二，儿童的发展性特征。发展是儿童的根本特性和内在要求，只有顺利获得儿童成长于发展所需的各种条件，才能真正实现儿童的发展目标。因此，适度普惠儿童福利应该尤为关注儿童的发展性特征，全面创造条件，实现儿童个体与群体两个维度的协调发展目标。第三，儿童的未来性特征。一定程度上，儿童发展具有不确定性，儿童成长的世界比成人世界更具风险性，儿童的成就和价值更多地体现一种未来性。从根本上讲，儿童是任何社会未来建设的主力军，是民族振兴和国家发展的主导力量。第四，儿童的弱势性特征。由于自然的成长过程和发展特点，儿童是社会的弱势群体，即儿童相比于其他的社会成员，在经济收入、社会地位、权益保护、竞争能力等方面处于困难和不利境地。可见，儿童具有的基础性、发展性、未来性和弱势性本质，决定了一个国家、一个社会的儿童政策必须属于社会福利政策，即以改变儿童的弱势地位、满足儿童的发展需求为目标。长期以来对儿童形成的不正确观念，导致儿童群体、儿童福利以及与儿童发展相关的其他政策长期处于边缘性。因此，建立与新时期社会经济发展相适应的适度普惠儿童社会福利，首要的任务就是在政府和全社会范围内形成对儿童社会本质的正确认知，赋予儿童群体积极的、发展性的观点。
　　
　　（二）坚持儿童为本、儿童优先、儿童社会权利等理念，是实现适度普惠儿童社会福利的内在要求
　　
　　与儿童社会本质密切相关的价值理念包括以儿童为本、儿童优先、儿童社会权利和儿童全面发展等，儿童社会福利政策的根本目标在于促进儿童全面发展与社会发展的整合，为实现儿童未来性角色和功能创造必备的条件。因此，在设计儿童福利政策、开展儿童福利服务时，必须将儿童为本、儿童优先、儿童社会权利、儿童全面发展等核心理念和要素融入儿童福利框架和内容中之中。其中，儿童为本思想是当前科学发展观重要思想在儿童群体中的鲜明体现，要求坚持社会平等、公平正义的社会意识，清晰认识儿童的弱势地位，承认儿童发展具有能动性与主动性，视每一个儿童为积极的个体，正确看待社会和政府、家庭等主体对于儿童的福利责任。儿童优先理念指的是，在设计和执行儿童福利政策时，把儿童纳入社会福利的优先保障群体。儿童社会权利思想是指儿童具有所有大众都具备的基本权利，同时，应该重点关注和保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利，促进儿童顺利实现社会化目标。有学者指出，当前，应将我国儿童福利制度的建制理念从工具性向权利性转变，将儿童福利作为儿童权利的一个必要的组成部分予以制度保障（陈云凡，2008）。儿童全面发展思想是指儿童作为一个社会人，在儿童福利内容中应该整合各种能够促进儿童身心健康发展的要素，包括健康、教育、救助、文化娱乐等内容，提高儿童整体素质，促进儿童与社会发展的良性互动和和谐共存。
　　
　　（三）加快《儿童福利法》及其子法体系的研究进程，是实现适度普惠儿童社会福利的制度保障
　　
　　我国儿童福利长期以来发展缓慢的根本原因之一在于，缺乏专门的、权威的儿童福利法律体系。尽管学界一直呼吁制定和出台《儿童福利法》，但是迄今这一目标尚未实现。今后必须以建立《儿童福利法》为基础，形成一套完整的儿童福利政策法规体系（陆士桢，2011）。《儿童福利法》将不同于以往有关儿童、青少年的相关法规，《儿童福利法》将儿童作为发展的主体，并具有生存、发展、受保护和参与权的独立的人，强调国家、社会对于儿童的义务和责任，强调儿童的权利、发展及参与，用法律的形式使对特困儿童群体的救助保护，对所有儿童的福利照顾成为一种固化的制度安排。坚持全面、高水平、有针对性的原则，分别在儿童学前教育、家庭照顾、义务教育、医疗保健、特困救助、社会服务等方面制定完善的法律体系，保证儿童各方面权益都有法可依。构成由基本法律以及国务院行政法规、国务院职能部门的规章和政策规定，地方政府的规章制度与政策规定，国内企业与服务机构的制度规定等组成的完整的儿童社会福利法律法规体系，这是实现我国儿童社会福利制度不断完善，并向适度普惠社会福利制度转型的根本制度保障。
　　
　　（四）整合现有儿童福利行政架构，组建专门的儿童社会福利行政机构，是实现适度普惠儿童社会福利的强有力保障
　　
　　在我国，儿童社会福利从政策制定到具体实施，从全国人大到政府机关，再到社会团体，设置了一系列有关儿童的工作机构和组织，但却尚未建立一个专职负责儿童福利工作的职能部门，长期以来存在着多头部门共同管理的混乱局面，不利于各部门之间资源的有效整合。因此，根据国际经验和我国国情，应该不断整合现有儿童福利行政架构，组建专门的儿童社会福利行政机构，是建立我国适度普惠儿童社会福利的强有力保障。具体思路是：在国务院主管社会福利的部委中，成立副部级儿童发展局，主管全国性的儿童福利工作，负责儿童福利的发展构架、政策制定执行监管、法律倡导，及部分直接服务。在儿童发展局中，设立相应的职能部门。根据我国儿童福利工作实际，儿童发展局至少应该包括政策法规司、救助保护司、福利服务司、人事教育司、财务统计司、国际交流司等业务部门（陆士桢，2011）。各部门职责可作如下分工：政策法规司：起草相关法律法规草案和规章；承担机关有关规范性文件合法性审核工作；承办相关行政复议和行政应诉工作。救助保护司：拟定贫困、孤儿、残障、留守、流动和流浪等特困儿童的教育、医疗、照顾等方面的救助保护政策措施、标准及计划；督办和指导地方儿童救助保护工作；主管全国性儿童救助保护机构和部门；拟定各类特困儿童的救助标准；承担全国社会救助信息管理工作。福利服务司：拟订儿童福利事业发展规划、政策和标准；拟订特殊儿童福利服务政策；拟订儿童福利机构管理办法、建设标准等；组织拟订促进民间参与儿童福利事业发展的政策；组织和指导社会捐助工作；承办中央财政儿童福利服务投入资金分配和监管工作；督办和指导地方儿童福利服务工作；主管全国性儿童福利机构和部门。人事教育司：承担机关和直属单位的人事工作和机构编制工作；承担儿童科技管理和儿童服务行业标准化工作；拟订儿童福利专业人员发展规划、政策和职业规范；培养儿童福利专业人员。财务统计司：拟订儿童福利事业发展规划和儿童福利服务基础设施建设标准；指导和监督中央财政拨付的儿童事业资金管理；负责机关财务工作；负责机关及直属单位国有资产管理和审计工作；负责儿童救助保护和福利服务统计管理工作。国际交流司：承办相关国际交流与合作工作；承办与港澳台交流合作事宜；承办儿童跨国收养和领养工作。
　　
　　同时，建立起自上而下的儿童社会福利行政体系，相关政府部门或社会团体的儿童服务职责要服从儿童发展局的指导。各地相关政府部门要相应地成立儿童社会福利的主管部门，并履行相应的管理和服务职能。省级儿童福利局的职责包括：该地区儿童福利政策、自治法规与方案的规划、倡导及执行等事项；中央儿童福利政策、法规及方案的执行和督办；儿童福利专业人员的训练；儿童救助保护和福利服务业务；省级儿童福利机构的设立、监督及评估等事项。市、乡镇和街道参照中央和省级儿童福利局职责，以此厘定各自职责。原则上，儿童福利行政体系层级越低，应承担的具体服务内容越多。
　　
　　（五）积极培育儿童社会福利服务机构，加快推进儿童社会福利专业化人才队伍建设，是实现适度普惠儿童社会福利的重要要求
　　
　　作为儿童社会福利责任的重要主体，加快培育更多儿童社会福利服务机构，大力发展儿童服务的社会团体和民间机构。目前，全国范围内专业社会工作组织的兴起与发展，在一定程度上要根据各地实际，建立公立和民间的儿童社会服务机构，为儿童，特别是弱势儿童提供教育、医疗、特殊照顾、保护、托育等直接服务。按照社区人口比例，建立一定数量的儿童综合服务中心，目前，广州等地区开展的家庭服务中心已逐渐凸显成效，今后全国范围内可结合自身实际，参考相关地区的先进经验。同时，通过标准化、系统化、科学化的管理、督导和评估，不断促进这些机构的发展和完善，以有效承载儿童社会福利服务，这是推进我国适度普惠儿童社会福利的重要场域。与此同时，专业化的儿童社会福利人才队伍建设，是儿童福利服务的开拓者和重要传递者。从国际经验来看，增进儿童福利，满足儿童的物质、精神需求，是儿童社会工作的重要目标；评估儿童福利需求，倡导完善的儿童福利政策的制定，在儿童福利政策支持下服务儿童，是儿童社会工作的中心内容。因此，随着我国社会工作教育的不断发展，社会工作专业化进程不断推进，加快建设一支具有专业化水准较高、规模较大、结构合理的职业化儿童社会工作人才队伍，是实现我国儿童社会福利有序推进的重要要求。
　　
　　四、结语
　　
　　儿童社会福利作为社会福利的基础，是任何社会和政府不可回避的重要议题。当前，中国儿童社会福利经历了重要的变迁，逐渐由传统的“补缺型”救助模式向新型的“适度普惠”服务模式转变。这表明我国当前已经具备开展实施适度普惠儿童社会福利的各种基础和条件。但是，由于社会福利整体上具有复杂性、学科交叉性等特征，儿童社会福利体系的设计与实施同样是一个复杂的议题，有效的、可实施性较强的儿童社会福利模式尚不能一蹴而就。因此，今后需要整合各种专业的优势和视角，促进经济学、政治学、社会学、社会工作学、福利政治学、福利社会学、福利经济学等学科之间的对话，为共同构建中国特色儿童社会福利体系，乃至整个社会福利体系发挥应有的功能

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