适度普惠视阈下我国儿童社会福利体系构建及其实施路径
适度普惠视阈下我国儿童社会福利体系构建及其实施路径
陆士桢， 徐选国2（1.中国青年政治学院，北京 100089；2.华东理工大学，上海 200237）
【摘要】 民政部提出社会福利由“补缺型”向“适度普惠型”转变的战略决策，为我国社会福利发展趋向奠定了政治基础。此后，适度普惠社会福利成为国家和学界共同关心和关注的重要议题，也逐渐成为我国当前和接下来一段时期内的主导社会福利模式。在这种背景下，回顾和评价我国儿童社会福利发展取得的成效和存在的不足，从福利对象、原则、理念、内容、政策体系、以及责任主体等六个方面建构我国适度普惠儿童社会福利体系，并进一步提出其实施路径，具有重要的战略意义和现实意义。 【关键词】适度普惠社会福利 儿童 儿童社会福利 实施路径 【中图分类号】C913.5【文献标识码】A【文章编号】1672-4828（ 2012 ）11-0004-07
DOI: 10. 3969/j. issn. 1672-4828. 2012. 11. 001
儿童在我国，相当于“未成年人”的概念，因此，将儿童年龄界定为0——18岁。从儿童的独特性来看，儿童是社会保障体系首先需要关注的群体之一，享受社会福利是儿童最基本，也是最重要的权益。我国要构建社会主义和谐社会，建设现代化社会主义国家，离不开完善的社会福利体系。社会福利体系涵盖的内容丰富、形式复杂，其中，儿童社会福利是其中最基本、最基础，也是最为根本的组成部分，是社会福利在儿童这一特殊群体中的重要体现。儿童社会福利除了具备社会福利的一般特点外，还具备特定的含义和特征。纵观国内外不同学者对儿童社会福利的界定，可以发现，儿童社会福利是一个较为广义的概念，它包含着理念、策略、社会政策、社会机制、社会行为等多方面的内容。所以，可以从多种角度去认识儿童社会福利：它是既是一种伦理认识，也是具体的社会构成；它既是宏观的指导思想，也是一项具体的社会政策；它既是一项基础理论，也是社会工作实务体系的重要组成部分（陆士桢，2006）。
一、当前我国儿童社会福利发展存在的问题
在经济增长和社会不断发展的新时期，在全面建成小康社会、落实以人为本科学发展观的新形势下，党和政府提出要加快完善社会保障体系，大力发展社会福利事业和慈善事业，优先发展教育事业的目标。改革开放30余年，我国儿童社会福利事业的发展进入一个新的阶段，在诸多方面取得显著的成就，主要表现在：一是儿童社会福利法律和政策体系不断完善，初步形成包括中央一政府一地方一国际合作等四个层次的儿童福利法律和政策；二是儿童社会福利理念逐渐由消极向积极转变，儿童不再是消极的个体，而是“未来社会生产与发展的主力军”，儿童福利不再单由家庭承担，国家和社会也需要对儿童社会福利承担责任；三是儿童社会福利服务对象逐渐扩大，由向传统的少数弱势儿童提供服务向更大范围的、乃至所有儿童提供服务；四是儿童社会福利服务专业化、职业化进程不断加快，社会工作作为儿童社会福利的重要传递机制，已越来越成为儿童社会福利专业化、职业化发展的重要力量。
但是，对比其他国家的儿童福利状况，结合我国实际发展现状，我国儿童社会福利还存在种种问题或不足：
（一）普及性的儿童福利观念尚未形成
近年来，我国政府提出了构建全民共享的发展型社会福利体系的战略思想，突出以人为本、关注与推进人的全面发展的新理念。在这一思想指导下的儿童社会福利思想，包含着深刻的内容，如儿童为本，儿童最大利益等。而事实上，由于相关机制的缺乏，相关政策难以得到落实，政府、社会、企业、家庭、社区以及社会组织等多元主体未能有效联动，导致整体上缺乏儿童福利观念扩展的社会环境和政策环境。这种缺失主要表现在儿童社会福利整体机制、政策法规有待完善。
（二）缺乏专门和统一的儿童社会福利基本法
尽管目前我国基本上已经形成儿童社会福利法律法规的基本框架，形成了包括国际性、全国性和地方性等不同层次于一体的儿童福利体系，但是这些法规缺乏针对性和和体系性。有学者指出：我国儿童福利政策分散，缺少统一规范，而且实际的、可操作的内容不足，政策的适应性不强（仇雨临、郝佳，2009）。相对于其他国家的儿童法律体系，我国专门针对儿童福利的法律体系更显缺失。严格地说，至今我国还没有制定和出台统一的儿童福利政策，更缺乏儿童福利方面的基本法（孙莹，2006）。目前我国缺乏一部对于儿童相关权利与服务做出完整正面规定的基本儿童法，现在有关儿童的法律，主要是防御性和应对性的，缺乏针对性和有效性。
（三）缺乏统一、有效的儿童社会福利管理机构
完善的儿童福利管理机构是一个国家儿童福利体系良性运行的根本保证。(管理科学论文 fanwen.oyaya.net)在很多儿童福利水平好的国家和地方相关部门都设有专门的管理机构，如挪威有专门的儿童与平等事务部，德国有联邦家庭、老人、妇女和青少年部，英国有儿童、学校和家庭部，美国联邦政府设立了美国儿童局以及卫生部下设的儿童和家庭总署，日本有儿童和家庭局、中央儿童福利理事会，台湾有“内政部”儿童局等。从我国儿童福利的制度安排来看，许多部门都参与儿童福利工作，但由于不同部门有不同的儿童政策目标，它们之间缺乏协调和整合机制，因此，在政策执行中，难免出现重复和缺失并存状况，缺乏统一集中性（仇雨临、郝佳，2009）。
（四）儿童福利财政支出水平较低
尽管近年来政府对儿童福利的重视程度明显提升，但从总体上看，当前中国政府对儿童福利支出比例份额仍显过低、项目不完整、总体水平不高。该状况主要涉及到以下两个问题：一是儿童人口基数过大，对于一定儿童福利财政进行分配，个体化儿童所能获得的福利权利和收益仍然较低。二是经济的发展与福利投入之间的关系，我国国民生产总值水平较高，经济发展迅速，但是总体上儿童社会福利的投入与经济发展水平并未呈现正相关关系。如2003年，中国学前、小学和中等教育的总支出水平上，与北欧国家的差距较大，只相当于挪威的39%，尤其是学前教育和OECD10国差距悬殊，只相当于日本的41%、挪威的5.9%（陈云凡，2008）。
（五）儿童福利体系和福利制度仍然残缺
长期以来，我国儿童社会福利制度表现为一种残补性（剩余性）特征，引发了多个层面的问题，主要体现为保障对象具有选择性、保障手段过于单一、政府的主导力度并不能满足需求、缺乏专项资金来源、管理监督体系缺乏、服务水平较低等。尽管近年来政府提出由补缺型向适度普惠型转变的重要战略决议，但是继续关注和重视这些议题，仍然是推进儿童社会福利发展，乃至我国整个社会福利事业的重要内容。
二、适度普惠视阈下儿童社会福利体系的构建
适度普惠社会福利是近年来我国政府和学界根据中国政治、经济、社会和文化实际，提出的一种具有中国特色的社会福利模式。关于适度普惠社会福利的内涵，王思斌（ 2009）认为，它是由政府和社会基于本国（或当地）的经济和社会发展状况，向全体国民（居民）提供的、涵盖其基本生活主要方面的社会福利。彭华民（ 2011）指出，适度普惠是一种以普惠性福利为主、选择性福利为辅的新型组合式普惠型社会福利，这种组合式普惠型社会福利制度的构建是以社会需要为目标定位原则，国家是社会福利提供责任的主要承担者，其他多元部门也担负着社会福利提供的次要责任，政府、市场、家庭、社区连接成为层次有别、功能互补、相互支持、互为补充的满足社会成员福利需要、体现中国传统文化价值与现代福利观念的社会福利体系。戴建兵等人（ 2012）指出，适度普惠型社会福利是从传统的补缺型社会福利向全民普惠型社会福利转变的中间形态，它与特定的社会发展进程相联系。其中，“普惠”是要建立一种全体国民均能享受的福利模式，“适度”是指我国社会福利的建设具有阶段性。在学界的不懈努力下，已初步形成适度普惠社会福利的基本理论体系和基本架构。
本文结合已有关于适度普惠社会福利的基本理论体系和基本架构，从福利对象、原则、理念、内容、政策体系、以及责任主体等六个方面，建构我国适度普惠视阈下的儿童社会福利体系架构。
（一）福利对象
窦玉沛（ 2006）指出，中国将推进社会福利由“补缺型”向“适度普惠型”的转变，这种适度普惠社会福利的对象是指由特定的老年人、残疾人、孤儿，向全体老年人、残疾人和处于困境中的儿童转变。根据王思斌等人对适度普惠社会福利的界定，社会福利的对象应是全体国民，包括儿童群体在内的各类人群。因此，笔者认为，适度普惠儿童社会福利的对象，应该是我国全体儿童，包括普通儿童和各类特殊儿童。一方面，尽管我国近年来在儿童社会福利对象方面已经有较大的扩展，但是这种扩展还不能与所提倡的适度普惠要求相符；另一方面，儿童群体是整个社会群体中最为弱小的群体，儿童群体处于社会经济发展成果和社会福利的边缘和弱势地位，因此，实现完全覆盖的儿童社会福利目标，是推进以人为本和科学发展观思想指导下的社会主义进程的重要内容。
（二）福利原则
景天魁（ 2007）在研究社会福利时，提出适度普惠社会福利的思想原则：一是弱势优先原则，即面对相对稀缺的资源，政府在调配资源，特别是再分配调节中，要优先考虑那些在市场竞争中处于劣势地位的群体，这样可以起到成本小、效益大的效果；二是政府首责原则，即在民众的生存需求、健康需求、发展需求问题上，政府是第一责任者；三是社会补偿原则，是指那些占用较多社会资源的人应该向占有较少资源，或缺乏社会资源的群体提供补偿，这是一种社会正义的体现；四是持久效应原则，即社会福利应该追求可持续性，而不是短期性，只有在提高国民的教育水平、健康水平和生活质量 《适度普惠视阈下我国儿童社会福利体系构建及其实施路径》
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陆士桢， 徐选国2（1.中国青年政治学院，北京 100089；2.华东理工大学，上海 200237）
【摘要】 民政部提出社会福利由“补缺型”向“适度普惠型”转变的战略决策，为我国社会福利发展趋向奠定了政治基础。此后，适度普惠社会福利成为国家和学界共同关心和关注的重要议题，也逐渐成为我国当前和接下来一段时期内的主导社会福利模式。在这种背景下，回顾和评价我国儿童社会福利发展取得的成效和存在的不足，从福利对象、原则、理念、内容、政策体系、以及责任主体等六个方面建构我国适度普惠儿童社会福利体系，并进一步提出其实施路径，具有重要的战略意义和现实意义。 【关键词】适度普惠社会福利 儿童 儿童社会福利 实施路径 【中图分类号】C913.5【文献标识码】A【文章编号】1672-4828（ 2012 ）11-0004-07
DOI: 10. 3969/j. issn. 1672-4828. 2012. 11. 001
儿童在我国，相当于“未成年人”的概念，因此，将儿童年龄界定为0——18岁。从儿童的独特性来看，儿童是社会保障体系首先需要关注的群体之一，享受社会福利是儿童最基本，也是最重要的权益。我国要构建社会主义和谐社会，建设现代化社会主义国家，离不开完善的社会福利体系。社会福利体系涵盖的内容丰富、形式复杂，其中，儿童社会福利是其中最基本、最基础，也是最为根本的组成部分，是社会福利在儿童这一特殊群体中的重要体现。儿童社会福利除了具备社会福利的一般特点外，还具备特定的含义和特征。纵观国内外不同学者对儿童社会福利的界定，可以发现，儿童社会福利是一个较为广义的概念，它包含着理念、策略、社会政策、社会机制、社会行为等多方面的内容。所以，可以从多种角度去认识儿童社会福利：它是既是一种伦理认识，也是具体的社会构成；它既是宏观的指导思想，也是一项具体的社会政策；它既是一项基础理论，也是社会工作实务体系的重要组成部分（陆士桢，2006）。
一、当前我国儿童社会福利发展存在的问题
在经济增长和社会不断发展的新时期，在全面建成小康社会、落实以人为本科学发展观的新形势下，党和政府提出要加快完善社会保障体系，大力发展社会福利事业和慈善事业，优先发展教育事业的目标。改革开放30余年，我国儿童社会福利事业的发展进入一个新的阶段，在诸多方面取得显著的成就，主要表现在：一是儿童社会福利法律和政策体系不断完善，初步形成包括中央一政府一地方一国际合作等四个层次的儿童福利法律和政策；二是儿童社会福利理念逐渐由消极向积极转变，儿童不再是消极的个体，而是“未来社会生产与发展的主力军”，儿童福利不再单由家庭承担，国家和社会也需要对儿童社会福利承担责任；三是儿童社会福利服务对象逐渐扩大，由向传统的少数弱势儿童提供服务向更大范围的、乃至所有儿童提供服务；四是儿童社会福利服务专业化、职业化进程不断加快，社会工作作为儿童社会福利的重要传递机制，已越来越成为儿童社会福利专业化、职业化发展的重要力量。
但是，对比其他国家的儿童福利状况，结合我国实际发展现状，我国儿童社会福利还存在种种问题或不足：
（一）普及性的儿童福利观念尚未形成
近年来，我国政府提出了构建全民共享的发展型社会福利体系的战略思想，突出以人为本、关注与推进人的全面发展的新理念。在这一思想指导下的儿童社会福利思想，包含着深刻的内容，如儿童为本，儿童最大利益等。而事实上，由于相关机制的缺乏，相关政策难以得到落实，政府、社会、企业、家庭、社区以及社会组织等多元主体未能有效联动，导致整体上缺乏儿童福利观念扩展的社会环境和政策环境。这种缺失主要表现在儿童社会福利整体机制、政策法规有待完善。
（二）缺乏专门和统一的儿童社会福利基本法
尽管目前我国基本上已经形成儿童社会福利法律法规的基本框架，形成了包括国际性、全国性和地方性等不同层次于一体的儿童福利体系，但是这些法规缺乏针对性和和体系性。有学者指出：我国儿童福利政策分散，缺少统一规范，而且实际的、可操作的内容不足，政策的适应性不强（仇雨临、郝佳，2009）。相对于其他国家的儿童法律体系，我国专门针对儿童福利的法律体系更显缺失。严格地说，至今我国还没有制定和出台统一的儿童福利政策，更缺乏儿童福利方面的基本法（孙莹，2006）。目前我国缺乏一部对于儿童相关权利与服务做出完整正面规定的基本儿童法，现在有关儿童的法律，主要是防御性和应对性的，缺乏针对性和有效性。
（三）缺乏统一、有效的儿童社会福利管理机构
完善的儿童福利管理机构是一个国家儿童福利体系良性运行的根本保证。(管理科学论文 fanwen.oyaya.net)在很多儿童福利水平好的国家和地方相关部门都设有专门的管理机构，如挪威有专门的儿童与平等事务部，德国有联邦家庭、老人、妇女和青少年部，英国有儿童、学校和家庭部，美国联邦政府设立了美国儿童局以及卫生部下设的儿童和家庭总署，日本有儿童和家庭局、中央儿童福利理事会，台湾有“内政部”儿童局等。从我国儿童福利的制度安排来看，许多部门都参与儿童福利工作，但由于不同部门有不同的儿童政策目标，它们之间缺乏协调和整合机制，因此，在政策执行中，难免出现重复和缺失并存状况，缺乏统一集中性（仇雨临、郝佳，2009）。
（四）儿童福利财政支出水平较低
尽管近年来政府对儿童福利的重视程度明显提升，但从总体上看，当前中国政府对儿童福利支出比例份额仍显过低、项目不完整、总体水平不高。该状况主要涉及到以下两个问题：一是儿童人口基数过大，对于一定儿童福利财政进行分配，个体化儿童所能获得的福利权利和收益仍然较低。二是经济的发展与福利投入之间的关系，我国国民生产总值水平较高，经济发展迅速，但是总体上儿童社会福利的投入与经济发展水平并未呈现正相关关系。如2003年，中国学前、小学和中等教育的总支出水平上，与北欧国家的差距较大，只相当于挪威的39%，尤其是学前教育和OECD10国差距悬殊，只相当于日本的41%、挪威的5.9%（陈云凡，2008）。
（五）儿童福利体系和福利制度仍然残缺
长期以来，我国儿童社会福利制度表现为一种残补性（剩余性）特征，引发了多个层面的问题，主要体现为保障对象具有选择性、保障手段过于单一、政府的主导力度并不能满足需求、缺乏专项资金来源、管理监督体系缺乏、服务水平较低等。尽管近年来政府提出由补缺型向适度普惠型转变的重要战略决议，但是继续关注和重视这些议题，仍然是推进儿童社会福利发展，乃至我国整个社会福利事业的重要内容。
二、适度普惠视阈下儿童社会福利体系的构建
适度普惠社会福利是近年来我国政府和学界根据中国政治、经济、社会和文化实际，提出的一种具有中国特色的社会福利模式。关于适度普惠社会福利的内涵，王思斌（ 2009）认为，它是由政府和社会基于本国（或当地）的经济和社会发展状况，向全体国民（居民）提供的、涵盖其基本生活主要方面的社会福利。彭华民（ 2011）指出，适度普惠是一种以普惠性福利为主、选择性福利为辅的新型组合式普惠型社会福利，这种组合式普惠型社会福利制度的构建是以社会需要为目标定位原则，国家是社会福利提供责任的主要承担者，其他多元部门也担负着社会福利提供的次要责任，政府、市场、家庭、社区连接成为层次有别、功能互补、相互支持、互为补充的满足社会成员福利需要、体现中国传统文化价值与现代福利观念的社会福利体系。戴建兵等人（ 2012）指出，适度普惠型社会福利是从传统的补缺型社会福利向全民普惠型社会福利转变的中间形态，它与特定的社会发展进程相联系。其中，“普惠”是要建立一种全体国民均能享受的福利模式，“适度”是指我国社会福利的建设具有阶段性。在学界的不懈努力下，已初步形成适度普惠社会福利的基本理论体系和基本架构。
本文结合已有关于适度普惠社会福利的基本理论体系和基本架构，从福利对象、原则、理念、内容、政策体系、以及责任主体等六个方面，建构我国适度普惠视阈下的儿童社会福利体系架构。
（一）福利对象
窦玉沛（ 2006）指出，中国将推进社会福利由“补缺型”向“适度普惠型”的转变，这种适度普惠社会福利的对象是指由特定的老年人、残疾人、孤儿，向全体老年人、残疾人和处于困境中的儿童转变。根据王思斌等人对适度普惠社会福利的界定，社会福利的对象应是全体国民，包括儿童群体在内的各类人群。因此，笔者认为，适度普惠儿童社会福利的对象，应该是我国全体儿童，包括普通儿童和各类特殊儿童。一方面，尽管我国近年来在儿童社会福利对象方面已经有较大的扩展，但是这种扩展还不能与所提倡的适度普惠要求相符；另一方面，儿童群体是整个社会群体中最为弱小的群体，儿童群体处于社会经济发展成果和社会福利的边缘和弱势地位，因此，实现完全覆盖的儿童社会福利目标，是推进以人为本和科学发展观思想指导下的社会主义进程的重要内容。
（二）福利原则
景天魁（ 2007）在研究社会福利时，提出适度普惠社会福利的思想原则：一是弱势优先原则，即面对相对稀缺的资源，政府在调配资源，特别是再分配调节中，要优先考虑那些在市场竞争中处于劣势地位的群体，这样可以起到成本小、效益大的效果；二是政府首责原则，即在民众的生存需求、健康需求、发展需求问题上，政府是第一责任者；三是社会补偿原则，是指那些占用较多社会资源的人应该向占有较少资源，或缺乏社会资源的群体提供补偿，这是一种社会正义的体现；四是持久效应原则，即社会福利应该追求可持续性，而不是短期性，只有在提高国民的教育水平、健康水平和生活质量 《适度普惠视阈下我国儿童社会福利体系构建及其实施路径》
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